Tworzone w Polsce prawo mogłoby być lepsze, z tym zgodzi się chyba każdy. Bywa tak, że niektóre przepisy na pierwszy rzut oka zupełnie nie mają sensu. Co z nimi w takiej sytuacji zrobić? Stosować jak gdyby nigdy nic, czy udawać że nie obowiązują? Gdyby nie domniemanie racjonalności ustawodawcy, cały system obowiązującego prawa musiałby prędzej czy później implodować.
Domniemania prawne są ważnym narzędziem przy stosowaniu prawa w praktyce
Jakość tworzonego prawa bywa różna, za to jego ilość niezmiernie rośnie. To naturalna, choć niekoniecznie pozytywna, tendencja. Bardzo często poszczególne przepisy są nie tylko niedopracowane, ale też sprzeczne z innymi. Niekiedy niektóre regulacje bywają, najdelikatniej rzecz ujmując, nietrafione. Czasami nawet po prostu szkodliwe. Odnalezienie się w tym gąszczu prawa bywa trudne nie tylko dla laików, ale nawet dla osób z wykształceniem prawniczym. Nic dziwnego, że często takie problemy mają nawet sami prawodawcy. Jak w tym całym chaosie pogodzić wolę ustawodawcy ze spójnością systemu prawnego? Na pomoc przychodzi domniemanie racjonalności ustawodawcy.
Domniemania prawne pozwalają na przyjęcie jakiegoś założenia, dopóki nie udowodni się, że jest inaczej. Najbardziej znanym przykładem jest chyba domniemanie niewinności: dana osoba jest uznawana za niewinną, dopóki nie udowodni się jej winy. Przykładem może być także domniemanie ojcostwa: „dziecko jest męża, dopóki nie udowodni się, że było inaczej”. Nie tylko ułatwiają ustalenie stanu faktycznego w poszczególnych postępowaniach, ale także umożliwiają konstruowanie elementarnych zasad poszczególnych gałęzi prawa.
Jedno z nich jest szczególnie ważne dla spójności całego stanowionego w danym kraju prawa, w tym w szczególności chyba w Polsce. Domniemanie racjonalności ustawodawcy bywa czasem traktowane jako żart. Przecież każdy widzi, jaki ustawodawca jest! I właśnie dlatego to domniemanie istnieje.
Dopóki nie udowodni się, że jest inaczej, należy założyć, że wybrańcy narodu wiedzą co robią…
Domniemanie racjonalności ustawodawcy to stosunkowo proste założenie. Nakazuje ono założenie, że ustawodawca tworząc prawo wie co robi. Oczywiście, na tą konstrukcję składa się także szereg innych, bardziej szczegółowych założeń. Zgodnie z domniemaniem racjonalności ustawodawcy, ten nie tworzy przepisów ze sobą sprzecznych czy zbędnych. Co więcej, liczy się on z konsekwencjami stanowionego przez siebie prawa. To z kolei jest aprobowane społecznie. Domniemanie to zakłada również, że racjonalny ustawodawca posiada niezbędną wiedzę, by tworzyć prawo. Jego część składową stanowi także domniemanie konstytucyjności danego przepisu.
Brzmi jak kompletny absurd? Zastanówmy się przez chwilę, jak wyglądałaby praktyka pracy organów państwa, gdyby tego domniemania nie stosować. Ustawodawca tworzyłby prawo, tak jak dotychczas. Organy władzy wykonawczej musiałyby się jednak każdorazowo zastanawiać, czy poszczególny przepis w ogóle ma sens. Czasem nie będzie miał. Co w takim wypadku? Dwie najbardziej prawdopodobne możliwości to arbitralna decyzja urzędników, czy dany przepis zastosować, oraz sądowa analiza całego stworzonego prawa. W pierwszym przypadku niewątpliwie mielibyśmy koszmar z punktu widzenia obywatela. Prawo nie byłoby w żadnym wypadku pewne, właściwie nie stanowiłoby już prawa jako takiego a jedynie wskazówki dla poszczególnych urzędników.
Sytuacja robi się ciekawa w przypadku prób weryfikacji każdego nowego przepisu. Wyobraźmy sobie kontrolę zgodności z ustawą zasadniczą dokonywaną przez Trybunał Konstytucyjny, ale dużo bardziej wnikliwą – bo dotyczącą także całości już „zaaprobowanego” prawa – i obowiązkowo stosowaną do każdej nowej ustawy. Prawdopodobnie także do rozporządzeń, czy aktów prawa miejscowego. Wejście w życie każdego przepisu następowałoby dużo później, niż przewiduje to typowe czternastodniowe vacatio legis. Oczywiście, przeprowadzanie takiej kontroli wymagałoby także stworzenia i utrzymywania całego rozbudowanego aparatu aprobującego nowe przepisy. O ile na pierwszy rzut oka takie rozwiązanie może wydawać się korzystne, o tyle niewątpliwie paraliżowałoby prace aparatu państwowego. Szybka reakcja na potrzebę zmiany prawa, w tej czy innej dziedzinie, nie byłaby możliwa.
…Nawet wówczas, kiedy zdrowy rozsądek podpowiada, że jest inaczej
Warto przy tym zauważyć, że domniemanie racjonalności ustawodawcy jest nierozerwalnie związane z istnieniem władzy. Przynajmniej w cywilizowanych społeczeństwach, w których władzę sprawuje się na podstawie jakiejś formy umowy społecznej, a nie brutalną siłą. W demokracji wcale nie trzeba zbyt wielkich umiejętności, przynajmniej w kwestiach prawnych, ekonomicznych, czy nawet historycznych, by mieć udział w sprawowaniu władzy. Wystarczy uzyskać aprobatę obywateli w wyborach. W przypadku klasycznej monarchii trzeba „tylko” urodzić się we właściwej rodzinie we właściwym momencie.
A jednak tacy ludzie tworzą prawo. Co więcej, nawet uznani eksperci popełniają błędy. Czy ustrój technokratyczny sam w sobie ustrzegłyby obywateli przed bublami prawnymi? Na pewno nie w pełni – nawet jeśli mogłyby się trafiać rzadziej, jeśli sprawowanie funkcji publicznej wymagałoby posiadania określonych umiejętności. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że większość dzisiejszych prominentnych wybrańców narodu to ludzie co najmniej po studiach wyższych.
Domniemanie racjonalności ustawodawcy jest szczególnie potrzebne wówczas, gdy jakość stanowionego prawa bywa kiepska. Jak wiemy, w Polsce legislacja nie stoi na najwyższym poziomie. Kraj, w którym „biegunka legislacyjna” stanowi dość dobre odzwierciedlenie stanu faktycznego, sposobu radzenia sobie z potencjalnie złym prawem bardzo potrzebuje. Nie oznacza to jednak, że domniemania tego nie można wzruszyć, przynajmniej częściowo. To właśnie przełamanie domniemania zgodności z Konstytucją, poprzez wyroki Trybunału Konstytucyjnego, pozwala jednocześnie zakwestionować racjonalność ustawodawcy. Jeżeli dana ustawa okazała się być sprzeczna z konstytucją, to ustawodawca uchwalając ją nie mógł wykazać się racjonalnością. Podobny „wentyl bezpieczeństwa” stanowi także Trybunał Sprawiedliwości UE, czy inne międzynarodowe trybunały, do których wyroków Polska jest zobowiązana się stosować.
Domniemanie racjonalności ustawodawcy przynosi więcej pożytku, niż szkody – nie jest jednak rozwiązaniem idealnym
Także, szerzej rzecz ujmując, następcza kontrola sądowa wydawanych przez organy państwa decyzji może wzruszyć domniemanie racjonalności ustawodawcy. W identyczny sposób: wydanie aktu prawnego, dowolnego szczebla, z naruszeniem przepisów dowodzi irracjonalności prawodawcy.
Nie da się przy tym ukryć, że domniemanie racjonalności ustawodawcy ma także swoje ciemne strony. Niewątpliwie jego stosowanie sprawia, że złe prawo faktycznie ma możliwość wywierać skutki. Co więcej, ewidentny rozdźwięk pomiędzy działaniami tworzących prawo a sensem domniemania, siłą rzeczy, jest trudny do zaakceptowania. Sprawia również, że prawodawcy nie muszą aż tak bardzo przejmować się jakością tworzonych przez siebie przepisów. Z tych powodów jego stosowanie bywa często krytykowane. Wydaje się jednak, że domniemanie racjonalności ustawodawcy w praktyce zmniejsza chaos prawny, jaki mógłby postać, gdyby go nie było.
Jego wyeliminowanie wymagałoby tak naprawdę zupełną przebudowę myślenia o państwie, prawie i o roli tych, którzy tworzą jedno i drugie. Nawet, jeśli obywatele byliby na taką zmianę gotowi, to sprawujący władzę już niekoniecznie.
