Ministrowie w trakcie pełnienia swojej funkcji, siłą rzeczy, muszą wydawać rozporządzenia wykonawcze do poszczególnych ustaw. Co jednak, jeśli dana osoba przestanie być ministrem przed opublikowaniem danego aktu prawnego w Dzienniku Ustaw? Rozporządzenie Teresy Czerwińskiej pokazuje, że najwyraźniej wcale nie trzeba być urzędującym ministrem, by tworzyć prawo.
Rozporządzenie podpisała osoba niebędąca ministrem we wskazanym dniu jego wydania
W Dzienniku Ustaw 14 czerwca pojawiło się rozporządzenie ministra finansów w sprawie deklaracji o rezygnacji z dokonywania wpłat do pracowniczych planów kapitałowych. Zawiera ono właściwie wyłącznie wzór takiego oświadczenia. Nie można jednak określić go mianem błahego, czy niepotrzebnego. Zwłaszcza z punktu widzenia osób, które wolałyby nie mieć nic wspólnego z pracowniczymi planami kapitałowymi (czytaj więcej na temat: pracownicze plany kapitałowe). Akt został opatrzony datą 12 czerwca i został podpisany przez minister finansów, Teresę Czerwińską. Coś tu nie gra? Jak najbardziej: przestała pełnić tą funkcję parę dni wcześniej, bo 4 czerwca. Od tego samego dnia jest członkiem zarządu Narodowego Banku Polskiego. O sprawie pisał Dziennik Gazeta Prawna.
Rozporządzenie Teresy Czerwińskiej, osoby w zasadzie nieuprawnionej do jego wydania, budzi spore zastrzeżenia co do swojej ważności. Zgodnie z §4 rozporządzenia, wchodzi ono w życie w ciągu 14 dni od dnia ogłoszenia. Jego treść wskazuje na złożenie podpisu 12 czerwca – co w przypadku byłej minister finansów, siłą rzeczy, nie jest możliwe. Co więcej, ministrem jest ktoś zupełnie inny. Konkretniej: Marcin Banaś.
Rozporządzenie Teresy Czerwińskiej zostało podpisane 30 maja, wydane zaś 12 czerwca
Jak właściwie mogło dojść do tego typu kuriozalnej sytuacji? Wiadomo, że rozporządzenie zostało podpisane przez Teresę Czerwińską, 30 maja. Przesłano je jednak do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej celem dokonania międzyresortowych konsultacji. Jest to z punktu widzenia ministerstwa finansów o tyle istotne, że zgodnie z art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jeżeli rozporządzenie jest wydawane w porozumieniu z innym organem, podpisu tego organu nie zamieszcza się w tekście rozporządzenia ogłaszanym w dzienniku urzędowym.
Resort finansów, odpowiadając na zarzuty stawiane prawomocności rozporządzenia, powołał się także na § 120 ust. 3 zasad technik prawodawczych. Zgodnie z tym przepisem: „jeżeli rozporządzenie jest wydawane wspólnie albo w porozumieniu z innym organem, za datę rozporządzenia przyjmuje się datę jego podpisania przez organ współuczestniczący w wydaniu tego rozporządzenia; organ współuczestniczący w wydaniu rozporządzenia podpisuje je w drugiej kolejności„.
Czy rozporządzenie Teresy Czerwińskiej jest w ogóle ważne w świetle prawa?
Przytoczone wyżej przepisy tworzą narrację, że wszystko jest w porządku. Rozporządzenie Teresy Czerwińskiej zostało przez nią podpisane pod koniec maja, później wymagało jeszcze kontrasygnaty minister Bożeny Borys-Szopy. Tego podpisu jednak w ogłoszonym w Dzienniku Ustaw tekście rozporządzenia nie trzeba dodatkowo zamieszczać. Czy takie wyjaśnienia rozwiązują sprawę? Niekoniecznie. Faktem jest, że strona ministerialna nie widzi realnego problemu – i najwyraźniej nie zamierza nic więcej ze sprawą robić.
Konstytucjonaliści dla odmiany wskazują na potencjalną niezgodność rozporządzenia z art. 92 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem „rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania„. Co więcej, upoważnienia takiego nie można przekazać innemu organowi. Co w takim przypadku powinni zrobić rządzący, by rozporządzenie Teresy Czerwińskiej przestało stanowić zadrę w polskim systemie prawnym? Powinno, oczywiście, zostać uchylone. Tyle tylko, że to z kolei wymagałoby uchwalenia nowego rozporządzenia, przez właściwego ministra – najpewniej o identycznej treści. To z kolei oznaczałoby zmarnowanie około miesiąca.
Byle szybciej, byle więcej, byle nie musieć się nikomu tłumaczyć z kolejnych błędów merytorycznych
Prawdę mówiąc, niechęć rządzących do ruszania całej sprawy nie powinna w tym przypadku dziwić. Jest to rozwiązanie, z ich punktu widzenia, wygodne i wbrew pozorom dość bezpieczne. Niestety, takie postępowanie wpisuje się w szerszy problem. Nie da się ukryć, że legislacja w Polsce jest wyjątkowo niechlujna. Problem dotyczy zarówno samego sposobu uchwalania poszczególnych ustaw, czy wydawania rozporządzeń, jak i sposobu redakcji poszczególnych aktów prawnych.
W pierwszym przypadku, z całą pewnością wszyscy zdajemy sobie sprawę z tego, jak ustawodawca obchodzi się z prawem. Ustawy w toku VIII kadencji Sejmu i Senatu uchwalane są często w iście ekspresowym tempie. Projekty „poselskie” tak naprawdę pochodzą z poszczególnych ministerstw. Ten sprytny wybieg stosuje się po to, by przyspieszyć prace. Co więcej, takie rozwiązanie pozwala uniknąć potencjalnie niekorzystnej medialnie debaty nad nowym prawem. Kolejną korzyścią jest rezygnacja z konieczności przeprowadzenia konsultacji społecznych.
Efekt jest łatwy do przewidzenia: niekonsultowane z nikim prawo często bywa kiepskiej jakości. Najlepszym przykładem mogą być kolejne wersje ustawy o Sądzie Najwyższym. Także kwestionowalna jakość ostatniej nowelizacji kodeksu karnego sprowadziła na rządzących gromy. Trzeba w tym przypadku przyznać, że sami pomogli swoim krytykom – próbując pozwać profesorów Uniwersytetu Jagiellońskiego za krytykę. Rozporządzenie Teresy Czerwińskiej wpisuje się świetnie w ten schemat postępowania. Nie wydaje się, by zmiany w rządzie Mateusza Morawieckiego miały zaskoczyć resort finansów. To oznacza, że zwyczajnie nie dopilnowano jednego „detalu”. Być może zabrakło osoby, która na etapie prac nad rozporządzeniem zwróciłaby uwagę, że coś tu jednak jest nie tak?
O tworzeniu prawa w Polsce nie da się wręcz pisać bez użycia określenia „legislacyjna biegunka”
Warto zauważyć, że sama Teresa Czerwińska zauważyła problem z jakością stanowionego prawa na poziomie prawa podatkowego. Jednym z założeń jej ministerialnej pracy było przecież uporządkowanie tej gałęzi prawa. Dobrym przykładem był dotychczasowy sposób nowelizacji ordynacji podatkowej – gdzie pomiędzy art. 119 a 120 przy kolejnych nowelizacjach wciśnięto dwa obszerne rozdziały. Aż po art. 119 zzk. Same ustawy podatkowe zmienia się wręcz nazbyt często. Nowa ordynacja podatkowa miała wyeliminować tego rodzaju legislacyjne patologie.
Poruszając temat częstotliwości zmian w prawie, nie sposób nie poruszyć określenia „legislacyjna biegunka„. Czasami zresztą przytaczanego bardziej dosadnie. Ogromne ilości tworzonego prawa biorą się ze specyficznej filozofii wszystkich kolejnych polskich rządów. Rekord legislacyjny w 2018 r. wyniósł aż 274 ustawy, co więcej przekłada się to na 4,6 tysięcy stron nowych aktów prawnych. Otóż dobrze jest, gdy prawo nadąża za zmieniającymi się warunkami. W takim przypadku bardzo łatwo ulec pokusie nowelizowania, bądź ustanawiania zupełnie nowego prawa. Problem naszego jest taki, że często są to jedynie doraźne poprawki – pozbawione głębszej wizji.
Rozporządzenie Teresy Czerwińskiej to tylko jeden z symptomów lekkomyślnego podchodzenia do stanowienia prawa przez rządzących – wszystkich kolejnych opcji
Skutki połączenia naturalnej dla polskiego ustawodawcy „legislacyjnej biegunki” oraz pośpiechu w stanowieniu prawa są łatwe do przewidzenia. Z jednej strony mamy nadmiar zawiłego, często pełnego merytorycznych błędów przepisów, z drugiej niewielką stabilność prawa. Warto przy tym zauważyć, że ewentualne błędy prędzej czy później ktoś zauważy. Co wówczas? Często odpowiedź stanowi kolejna nowelizacja – jeden problem nakręca drugi.
Dodatkowo to przecież ilość zmian dokonywanych przez polityków stanowi, jakby nie patrzeć, podstawowe kryterium oceny wydajności ich pracy. W teorii, kto tworzy dużo nowego prawa, i zmienia starego, ten dużo dla Polski robi. Czasami – trzeba, chociażby przy regulowaniu kwestii związanych z nieznanymi wcześniej zjawiskami, problemami, czy nawet technologiami. Często jednak w przypadku prawa bywa tak, że lepsze jest wrogiem dobrego. To własnie brak stabilności przepisów stanowi jedną z najczęściej podawanych przeszkód do inwestowania w Polsce. Zmieniające się co rusz w chaotyczny wręcz sposób prawo stanowi czynnik ryzyka nie tylko dla przedsiębiorców, czy inwestorów. Z powodu podejścia kolejnych rządów do legislacji, gąszcz przepisów, w którym wszyscy na co dzień musimy się poruszać, rośnie z kadencji na kadencję.
