Plan Morawieckiego powoli jest wdrażany. Jednym z elementów tego projektu, którego jednym z celów jest poprawa warunków prowadzenia działalności gospodarczej, jest „klauzula pewności prawa”. Co to jest i czy to dobre rozwiązanie?
W lipcu tego roku Ministerstwo Rozwoju opublikowało projekt ustawy „o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców”. Pod tym mało mówiącym tytułem kryje się nowelizacja szeregu aktów prawnych – od Kodeksu cywilnego poczynając. Zmiany mają również dotyczyć ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Projekt zakłada dodanie art. 9c o następującej treści:
Art. 9c. 1. W przypadku zmiany przez organ administracji publicznej, państwową jednostkę organizacyjną lub organ kontroli zakresu lub sposobu zastosowania przepisów w indywidualnej sprawie przedsiębiorcy, przedsiębiorca nie może być obciążony jakimikolwiek daninami publicznymi, sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub karami w zakresie, w jakim zastosował się do:
1) ugruntowanej praktyki organu administracji publicznej, państwowej jednostki organizacyjnej lub organu kontroli;
2) wydanego wcześniej wobec niego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, państwowej jednostki organizacyjnej lub organu kontroli.
2. Przez ugruntowaną praktykę organu administracji publicznej, państwowej jednostki organizacyjnej lub organu kontroli, o której mowa w ust. 1, rozumie się wykładnię prawa dominującą w okresie objętym zachowaniem przedsiębiorcy, nie krócej jednak niż w okresie 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie przedsiębiorcy albo przed dniem podjęcia czynności kontrolnych, zawartą w szczególności w pisemnych stanowiskach, interpretacjach lub prawomocnych rozstrzygnięciach tych organów, jednostek lub sądów, zaleceniach pokontrolnych lub dokumentach zawierających rekomendacje organów określających zalecany sposób postępowania w zakresie przedmiotu objętego kontrolą.
3. Przedsiębiorca może powoływać się na interpretację udzieloną innemu przedsiębiorcy, o ile nie została ona zmieniona, a stan faktyczny przedstawiony w interpretacji jest taki sam jak stan faktyczny, w jakim znajduje się przedsiębiorca.
Na pierwszy rzut oka projekt wydaje się być świetnym rozwiązaniem dla przedsiębiorców. Ilość generowanych przepisów powoduje, że prowadzenie biznesu w naszym kraju obarczone jest dużym ryzykiem co do zgodności z ciągle zmienianymi normami prawnymi. Problemem jest jednak nie tylko sama zmienność obowiązujących przepisów, ale również zmiany interpretacji przepisów przez państwowe instytucje, np. urzędy skarbowe.
Klauzula pewności prawa – więcej pytań niż odpowiedzi
Wskazuje na to zresztą Ministerstwo Rozwoju, które w uzasadnieniu projektu zawarło taką oto myśl: „W praktyce organów państwowych zdarza się, że w wyniku zmiany wykładni przepisów prawa, dokonywanej w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym lub kontrolą, dochodzi do pogorszenia sytuacji prawnej przedsiębiorcy, pomimo braku zmiany przepisu prawa i stanu faktycznego. Praktykę tę należy uznać za podważającą zaufanie obywateli, w tym w szczególności przedsiębiorców, do państwa„.
Zamiary ministra Morawieckiego są zatem szlachetne, a sama koncepcja wydaje się być ze wszech miar słuszna. Jednak już na pierwszy rzut oka znajdziemy kilka słabych punktów proponowanej nowelizacji. Sam zwrot „dominująca wykładnia prawa” budzi wątpliwości co do jego treści. Po pierwsze, oficjalne zbiory aktów stosowania prawa (orzeczeń sądowych oraz decyzji administracyjnych) nie zawierają analiz pod względem – nazwijmy to – „linii orzeczniczych”. Analizę taką zapewniają co prawda programy prawnicze (takie jak Lex), ale są one płatne i dostępne dla stosunkowo wąskiej grupy adresatów ustawy. A analizy te dotyczą wyłącznie orzeczeń sądowych, z uwagi na ich publikację. Decyzje administracyjne, które niewątpliwie zawierają interpretacje przepisów, są dostępne dla stron postępowania. Jak zatem przeprowadzić analizę „dominującej wykładni prawa”, jeśli podmiot dokonujący analizy nie ma dostępu do wszystkich dokumentów stosujących prawo?
Powyższy problem znika, jeśli uznamy, że projektodawca celowo użył sformułowania „ugruntowanej praktyki organu”, a nie „ugruntowanej praktyki organów”. Wówczas rozbieżności interpretacyjne dotyczą działalności jednego organu. Wówczas jednak ustawa nie doprowadzi do jednolitego stosowania przepisów prawa na terenie całego kraju, a jedynie może (potencjalnie) doprowadzić do jednolitego stosowania prawa na obszarze działania danego organu czy państwowej jednostki organizacyjnej.
A to dopiero początek wątpliwości. Ministerstwo Finansów w uwagach do projektu słusznie zauważa, że przyjęcie ustawy w proponowanym kształcie mogłoby prowadzić niekiedy do absurdalnych sytuacji. Przykładowo, uchylenie decyzji nakładającej na przedsiębiorcę podatek w określonej wysokości skutkowałoby… zakazem obciążania przedsiębiorcy „jakąkolwiek daniną publiczną” w tym zakresie.
Pewność prawa – a co z Ordynacją podatkową?
Wątpliwości powstają również na gruncie zbieżności proponowanych przepisów z już obowiązującymi. Art. 9c ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przyznawałby prawo do powoływania się przez przedsiębiorcę na interpretację indywidualną wydaną na rzecz innego podmiotu. O ile samo założenie wydaje się słuszne – zwiększa ono bowiem pewność prawa i zapewnia większą jednolitość stosowania prawa – o tyle dziwi fakt, że ustawodawca nie poszedł za ciosem i nie znowelizowano art. 14k Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym zastosowanie się do interpretacji indywidualnej chroni wyłącznie wnioskodawcę („Zastosowanie się do interpretacji indywidualnej przed jej zmianą, stwierdzeniem jej wygaśnięcia lub przed doręczeniem organowi podatkowemu odpisu prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego uchylającego interpretację indywidualną nie może szkodzić wnioskodawcy„).
Czy powyższe wątpliwości zostaną rozwiązane w toku prac legislacyjnych, czy też „klauzula pewności prawa” pozostanie prawniczym bublem?
Jeśli prowadzisz lub zakładasz firmę i chciał(a)byś uzyskać poradę prawnika albo zapewnić sobie stałą obsługę prawną, to z redakcją Bezprawnik.pl współpracuje zespół prawników specjalizujących się w poszczególnych dziedzinach, który solidnie, szybko i tanio pomoże rozwiązać Twój problem. Opisz go pod adresem e-mailowym kontakt@bezprawnik.pl, a otrzymasz bezpłatną wycenę rozwiązania sprawy.
