Mało kto interesuje się przetargami publicznymi, bo uważa się, że jest to temat nudny i nie warty w zasadzie uwagi. Tylko co jakiś czas, w mediach ogólnopolskich, pojawia się wzmianka o dużym przetargu i jego przebiegu.
Pamięta się o przetargu na dostawę korespondencji do sądów, przetargu na Caracale, informatyzację ZUS i może kilka innych. Niemniej jednak, temat przetargów publicznych jest bardzo ciekawy, gdyż pozwala zajrzeć nam, jak nasze instytucje pracują i jak wydają publiczne pieniądze. Mam na myśli ich praktyczne działanie. W przestrzeni publicznej mowa o instytucjach jest zaczarowana. Słyszymy, że są, że działają, że są ważne, że robią wiele dobrego, że działają z naszych podatków, że są nieodzownym elementem demokracji. To wszystko prawda. Ale jak zajrzeć za kotarkę, jak wziąć lupę i przeanalizować niektóre decyzje, to na światło wychodzą różne ciekawe kwiatki. Można parafrazować znane przysłowie: „Daj mi przetarg instytucji, a powiem Ci jaka jest”.
Przetarg na utrzymanie drogi S-8e
W 2015 roku, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Poznaniu (dalej: GDAKA) ogłosiła przetarg na „Całoroczne, kompleksowe utrzymanie w systemie „Utrzymaj Standard” drogi ekspresowej S-8e na odcinku Węzeł Syców Wschód ( bez węzła ) – Węzeł Wieluń ( bez węzła ) km 83+505 – km 128+896 wraz ze wszystkimi jej elementami„. Wiem, długa nazwa. Wartość budżetowa przetargu wynosiła 60 297 404,40 zł brutto. Dużo. W tymże przetargu GDAKA ustaliła, że będą dwa kryteria wyboru ocen:
- Cena – waga 60%
- Jakość – waga 40%
Niby nic nowego w przetargu publicznym. W 2015 roku należało stosować minimum dwa kryteria wyboru ocen, by nie wybierać ofert tylko najtańszych (kryterium 100% cena).
Koncepcja koncepcji
Z góry przepraszam za nadużywanie słowa „koncepcja”. W naszym przetargu kryterium jakości miało zostać ocenione na zasadzie trzech koncepcji, programów działań, które miały być wdrażane podczas „utrzymywania standardów” naszej drogi.
Pierwsza koncepcja (punktów 15) dotyczyła ogólnego programu utrzymania drogi, sprzętu, decyzyjności kierownictwa, zmniejszenia utrudnień na trasie w przypadku prac utrzymaniowych i innych.
Druga koncepcja (punktów 10) dotyczyła prowadzenia monitoringu: zjawiska meteorologiczne (mgły), bieżąca kontrola, zapobieganie dewastacji, monitoring kolizji, itd.
Trzecia koncepcja dotyczyła (punktów 15) dotyczyła zimowego utrzymania drogi: monitoring drogi zimą, informowanie o zagrożeniach, w tym opadach śniegu, gołoledzi, itd.
Już samo używanie słowa koncepcja przy kryterium wyboru ocen w przetargu publicznym wydaje się działaniem kontrowersyjnym, gdyż kryterium wyboru ocen co do zasady musi być mierzalne i policzalne. Przykładowo, samochód nie może być „mocny”, tylko posiadać zadaną ilość koni mechanicznych. Komputer nie może być „wydajny”, tylko musi przechodzić odpowiednie testy. Tak samo nic w kryterium oceny ofert nie może być „ładne”, „przyjemne”, „niezawodne”, „dobre”, czy „fajne”.
„Panie, moja koncepcja jest najlepsza”
Jak GDAKA miała ocenić, która koncepcja jest najlepsza? Prostym sposobem. W SIWZ jasno określono, że „najlepsza” koncepcja dostanie najwięcej punktów. Trzeba było jedynie przekonać Zamawiającego, że moja koncepcja, a nie konkurencji jest najlepsza. Takie zapisy jakoś nie przekonały potencjalnych Wykonawców przetargu i zadano w tej kwestii pytanie. Zamawiający odpowiedział, że udostępni pisemne uzasadnienie każdemu z Wykonawcy, dlaczego dana koncepcja uzyskała konkretną liczbę punktów. Dodatkowo, Zamawiający przecież przewidział punktacje, którą można było uzyskać dla każdej koncepcji.
Dla koncepcji pierwszej i trzeciej – za najlepszą koncepcję można było uzyskać 15 punktów, drugie miejsce otrzymywało 10 punktów, kolejne 5 i tak dzieląc przez dwa – następna koncepcja 2,5 pkt, i znowu następna 1,25 pkt, i tak prawie do nieskończoności.
Podobnie było w koncepcji drugiej – najlepsza otrzymywała 10 punktów, druga 5 punktów, trzecia i kolejne po 2,5 punktu.
KIO 84/16
Wykonawcy dostarczyli oferty, Zamawiający je ocenił i ogłosił wyniki. Jak wielkie musiało nastąpić zdziwienie, gdy Wykonawcy zobaczyli punktację wraz uzasadnieniem w „Informacji o wyborze najkorzystniejszej oferty„, gdyż chyba od złożono odwołanie do KIO. Po pierwsze nie było żadnego uzasadnienia przyznania punktacji do każdej koncepcji. Po drugie w „koncepcji” numer dwa, firmy otrzymały różne punkty, np. 9 punktów, 8 punktów, itd …
4 lutego 2016 doszło do rozprawy przed KIO.
Na rozprawie Krajowa Izba Odwoławcza przypomniała Zamawiającemu, że musi on stosować własne zapisy specyfikacji i się ich trzymać. Izba przypomniała, że sam Zamawiający odpowiadając na pytanie nr 29 zadane do przetargu (w dniu 04.09.2015), zawarł zapis, że każdy z członków komisji przetargowej sporządzi pisemne uzasadnienie. Kryterium „jakość” też nie może być dowolnie oceniane. KIO podzieliło zarzut firmy wnoszącej odwołanie, że jeżeli wybiera się ofertę na podstawie kryteriów jakościowych, to należy jakoś je uzasadnić. Oczywiście GDAKA nie składała broni i też miała swoje argumenty, które zostały wyartykułowane w treści uzasadnienia odwołania:
„Wskazywany przez Zamawiającego argument, że Wykonawcy nie podnosili zarzutów względem SIWZ, jest nietrafny. Żaden bowiem protest Wykonawcy względem SIWZ, czy też jego brak, nie zwalnia Zamawiającego z przekazania jasnej, czytelnej i obiektywnej informacji o dokonanej ocenie oferty„.
W skrócie – argument często podnoszony przez urzędy na rozprawach przed KIO, który można streścić w ten sposób: „To trzeba było wnieść odwołanie na SIWZ!„.
Krajowa Izba Odwoławcza zauważyła, że GDAKA w treści odwołania ani w trakcie rozprawy nie wyjaśniła wszem i wobec dlaczego różnym Wykonawcom, pomimo identycznych uwag przy ocenie ofert, przyznano różną punktację. KIO było dociekliwe i próbowano dokonać porównania ustalonych poziomów „koncepcji”. Szukano jakiegoś dokumentu, notatki, czegokolwiek. Niestety, Izba zauważyła, że „Przekazana dokumentacja nie zawiera żadnych śladów, aby taka procedura została przeprowadzona. Elementy stanowiące podstawę oceny ofert w ogóle nie zostały wymienione, omówione, ani uzasadnione, tak w dokumentacji Zamawiającego, jak i w postępowaniu odwoławczym.”
KIO było też zaciekawione, dlaczego w Programie nr 2 (naszej koncepcji) przyznano punktację niezgodną z zasadami, zamiast 10 pkt, 5 pkt, itd, a przyznano 7 pkt, 8 pkt, czy 9 pkt? I na to GDAKA miała argument: „Zamawiający uznał, że koncepcje były podobne, na wysokim poziomie, zatem krzywdzącym byłoby przyznanie 0 punktów koncepcji, która jedynie nieznacznie odbiega od norm„. Po prostu, Zamawiającemu zrobiło się smutno, że tak dobre koncepcje, dostaną tak mało punktów. Niestety dla Zamawiającego, KIO stwierdziło, że jest to raczej nietrafny argument, gdyż oferty należy oceniać zgodnie z własnymi zasadami, które ustaliło się wcześniej.
Oczywiście odwołanie dotyczyło wielu innych ważnych kwestii, ale ocenienie „koncepcji” i przypisana do niej punktacja, chyba najbardziej przykuwa uwagę, jako działanie typowo uznaniowe, co można wywnioskować z treści uzasadnienia KIO.
Koncepcja bez koncepcji
No cóż. Odwołanie zakończyło się raczej nie po myśli Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad (oddział w Poznaniu). Podatnik znowu musiał wyłożyć 18 600,00 zł, za „koncepcje”. Przetarg wrócił do ponownego rozpoznania i po jakimś czasie dokonano wyboru. Tym razem prawie wszystkie firmy otrzymały maksymalną punktację za swoje koncepcje. Ale chwila, chwila. Czy każda „koncepcja” nie miała być punktowana osobno i jedna miała dostać maksymalną ilość punktów, a pozostałe odpowiednio mniej? Przecież takie były zapisy SIWZ, a Krajowa Izba Odwoławcza jasno to podkreśliła? To pytanie zostawiam bez odpowiedzi.
W tej historii bardzo mnie dziwi postępowanie samej instytucji. Generalna Dyrekcja Dróg i Autostrad głównie zajmuje się przetargami. Mają ogromne budżety na finansowanie budowy dróg, autostrad, na utrzymanie przejezdności, itp. Posiadają też działy prawne, wiedzę i wieloletnie doświadczenie w prowadzeniu postępowań publicznych. Zastanawia mnie ten przypadek wymagania opisania „koncepcji”, która była ulotna, niemierzalna i w zasadzie polegała na uznaniowości komisji przetargowej. Wcale się nie dziwię, że sprawa została przegrana w KIO. Warto zaznaczyć tutaj, że budżet przetargu wynosił ponad 60 mln złotych, a finalnie, zamówienie opiewało na kwotę prawie 28 mln złotych. Ogromne pieniądze w tle, a błędy w prowadzeniu postępowania – ktoś mógłby powiedzieć – dziecinne.
