Twoja gmina nie remontuje dróg? Winny jest rząd, a nie wójt. Sąd Najwyższy potwierdza

Zadania własne i zadania zlecone – na wszystko pieniądze trzeba znaleźć w gminnej kasie

Żeby zrozumieć, o co w tym sporze chodzi, trzeba najpierw uporządkować podstawy. Samorząd nie działa przecież wyłącznie jako lokalny gospodarz, który sam wybiera, co chce robić (chociaż mieszkańcy często tak właśnie myślą). Część jego obowiązków to zadania własne (które musi realizować na podstawie ustawy), a część to zadania zlecone z zakresu administracji rządowej (które musi realizować na podstawie innych przepisów).

Zadania własne służą wspólnocie samorządowej

Zadania własne to te, które służą zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Mówiąc najprościej: to lokalna codzienność. Drogi gminne, wodociągi, edukacja publiczna, pomoc społeczna, gospodarka komunalna, planowanie przestrzenne czy lokalny transport. To są sprawy, które ustawodawca przypisuje samorządowi jako jego własną odpowiedzialność i które mają być wykonywane na rzecz mieszkańców danej wspólnoty.

Zadania zlecone to obowiązki państwa wykonywane przez gminy

Zadania zlecone działają inaczej. Tu samorząd nie realizuje własnej polityki lokalnej, ale wykonuje obowiązki państwa. Robi więc coś, co w istocie należy do administracji rządowej, tylko zostało przekazane do wykonania jednostce samorządu terytorialnego. I właśnie dlatego ustawodawca przewidział, że na takie zadania powinny trafiać z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej ich pełne i terminowe wykonanie. Na papierze brzmi to rozsądnie. Państwo zleca, państwo płaci. Problem w tym, że praktyka od lat wygląda inaczej, a rządowe środki nie są wystarczające.

Samorządy od dawna dopłacają do zadań, które powinny być finansowane przez Skarb Państwa

To jeden z najbardziej absurdalnych paradoksów polskiego samorządu. Z jednej strony rządzący chętnie przekazują kolejne obowiązki, centralnie ustalają standardy, oczekiwania i procedury (zwykle nie do końca mając pojęcie o tym, jak samorząd funkcjonuje i z jakimi problemami się boryka). Z drugiej strony bardzo często nie idzie za tym pełne finansowanie. W efekcie samorządy muszą wykonywać zadania zlecone, ale robią to za pieniądze, których po prostu nie dostały w odpowiedniej wysokości albo nie dostały na czas.

Gdy brakującą kwotę trzeba wyłożyć z własnego budżetu, zaczyna się klasyczny samorządowy dramat. Bo przecież te pieniądze nie biorą się z powietrza. Skoro trzeba dopłacić do zadania zleconego, to znaczy, że nie da się ich wydać na własne potrzeby wspólnoty. Innymi słowy: niedoszacowanie państwowej dotacji uderza później w lokalne inwestycje, remonty, usługi albo inne wydatki, które samorząd rzeczywiście powinien finansować sam. Nic dziwnego, że gminne budżety w coraz większym stopniu opierają się na podatkach lokalnych, bo poza nimi trudno znaleźć stabilne źródło finansowania bieżącej działalności.

Bez rekompensaty z PIT samorządy są bezbronne

I właśnie dlatego batalia o właściwe finansowanie zadań zleconych trwa od lat. Samorządy od dawna powtarzają, że nie mogą być darmowym wykonawcą państwowych decyzji. Państwo natomiast przez lata zdawało się zakładać, że skoro samorząd „jakoś sobie poradzi" (kilka lat temu media zawrzały, gdy jeden z polityków zasugerował, że samorządy powinny zaciągać kredyty na realizację zadań zleconych), to problem nie jest aż tak poważny. Tymczasem od momentu, w którym kolejne reformy podatkowe znacząco uszczupliły wpływy gmin z PIT, lokalne władze coraz wyraźniej podkreślają, że sprawiedliwy podział środków dla samorządów nie został tak naprawdę osiągnięty. Stąd też miasta starają się ratować budżety wszystkimi dostępnymi narzędziami – również apelując do mieszkańców, by rozliczali PIT w miejscu zamieszkania, a nie tam, gdzie są zameldowani.

Sąd Najwyższy: samorząd może iść do sądu po brakujące pieniądze

Bardzo ważny głos w tej sprawie wybrzmiał w wyroku Sądu Najwyższego z 4 września 2024 r., sygn. II CSKP 1315/22 (warto wskazać, że nie był to jedyny taki wyrok, można więc mówić o korzystnej dla samorządów linii orzeczniczej). Sprawa dotyczyła roszczenia miasta, które domagało się od Skarbu Państwa zwrotu środków wydanych na zadania zlecone, które powinny zostać pokryte z dotacji przekazanej przez wojewodę. Sedno sprawy sprowadzało się do odpowiedzi na pytanie, czy samorząd rzeczywiście może dochodzić takich pieniędzy przed sądem. I tu Sąd Najwyższy nie zostawił większych wątpliwości, wskazując, że:

Nie ulega wątpliwości, że Sądy meriti jako podstawę rozstrzygnięcia wskazały art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t., kwalifikując roszczenie powodowej gminy jako roszczenie o dotację celową na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej w rozumieniu art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t. Żaden z Sądów nie odwoływał się do dotacji celowej, o której mowa w art. 49 ust. 2 u.d.j.s.t. Bezsporne jest przy tym, że w przypadku zaniżenia dotacji wskazanej w art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t. droga sądowa przysługuje (zob. art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t.).

Stanowisko sądów apelacyjnych nie pozostawia wątpliwości

Jakby ktoś miał jeszcze wątpliwości, czy samorządy mogą domagać się środków, które w całości pokrywają realizację zadań zleconych, warto przytoczyć również wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 22 czerwca 2022 roku (I ACa 602/22), zgodnie z którym:

Artykuł 49 ust. 6 ustawy z 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego daje samodzielną podstawę roszczenia o zapłatę kwoty rzeczywiście potrzebnej do pełnego wykonania zadań zleconych. Zatem, jeśli dla wykonania zleconych jednostce samorządu terytorialnego zadań nie były wystarczające środki jej przekazane z budżetu państwa może ona na podstawie tego przepisu skutecznie żądać różnicy pomiędzy kwotą, jaka rzeczywiście była potrzebna dla pełnego ich wykonania, a wysokością przekazanej dotacji.

To nie jest tylko spór o pieniądze. To jest walka o przetrwanie samorządów

Samorząd ma własne zadania i własną odpowiedzialność wobec mieszkańców. Jeżeli jednak państwo zleca mu wykonywanie swoich obowiązków, a potem nie przekazuje środków w wysokości pozwalającej na pełne i terminowe wykonanie tych zadań, to de facto przerzuca koszty własnej polityki na budżety lokalne. A to oznacza, że samorząd nie tylko wykonuje pracę za państwo, ale jeszcze częściowo sam ją finansuje. Pamiętajmy też, że spektakularne rządowe programy w rodzaju funduszu inwestycji lokalnych – choć politycznie nośne – nie zastępują systemowego, przewidywalnego finansowania bieżącej działalności gmin.

Trudno uznać to za model zdrowy, racjonalny czy uczciwy. I właśnie dlatego sądowe potwierdzenie prawa do dochodzenia brakujących środków ma znaczenie większe niż tylko procesowe. To sygnał, że państwo nie może dowolnie traktować samorządu jak zaplecza organizacyjnego, które zawsze coś dopłaci i jeszcze grzecznie podziękuje za kolejne obowiązki.

Mieszkańcy i tak płacą za niedofinansowanie zadań zleconych

To klasyczne przerzucanie odpowiedzialności – rząd powinien zabezpieczyć środki na zadania, które leżą w jego kompetencjach, a jeżeli ma „budżetową dziurę", powinien albo obciąć inwestycje, albo sam poszukać dodatkowych środków. W takiej sytuacji bowiem są samorządy, którym nikt nie dopłaca, a jeszcze w sytuacji, gdy szukają środków sięgając do kieszeni mieszkańców (np. przez podnoszenie podatków) naraża się na ostrą falę krytyki. Mieszkańcy, którzy chcieliby obniżyć podatek od nieruchomości, mają więc bardzo ograniczone pole manewru, skoro gmina musi z czegoś sfinansować obowiązki przerzucone przez rząd. Warto jednak zauważyć, że często nie musiałby dodatkowo obciążać kosztami mieszkańców, gdyby rząd płacił za zadania, które mu powierza.

Obserwuj nas w Google Discover

Podobają Ci się nasze treści?

Google Discover

Obserwuj