Polska, jako kraj członkowski UE, ma obowiązek implementować unijne dyrektywy do krajowego porządku prawnego. Sęk w tym, że czasem rządzący (i mowa tutaj praktycznie o wszystkich ekipach) mają tendencję do bycia mocno nadgorliwymi. Mowa o wprowadzaniu nowych, dodatkowych lub dalej idących regulacji (przy okazji wspomnianej implementacji prawa unijnego), które wcale nie są konieczne, a ponadto nie przyczynią się do rozwiązania realnego problemu. Gold-plating i nadregulację opisał zespół SprawdzaMY Rafała Brzoski – wskazując najbardziej jaskrawe przykłady.
Nadregulacja to problem częstszy, niż mogłoby się wydawać
W raporcie „Gold-plating i nadregulacja przy implementacji prawa UE do polskiego porządku prawnego” zespół SprawdzaMY (we współpracy z kancelarią DZP i Fundacją Wsparcia Przedsiębiorczości) wskazał szereg przykładów gold-platingu i nadregulacji. Spora część z nich dotyczy kwestii istotnych z punktu widzenia wszystkich obywateli; nie brakuje też przykładów nadregulacji w branży finansowej i branży kryptowalut.
Sygnaliści chronieni tylko częściowo
Jeśli chodzi o regulacje ponadbranżowe, to warto na przykład zwrócić uwagę na to, jak wygląda wdrażanie unijnej dyrektywy o ochronie osób zgłaszających nieprawidłowości w miejscu pracy. Mowa oczywiście o ustawie o ochronie sygnalistów. Jak zwracają uwagę autorzy raportu, polski ustawodawca stworzył zamknięty katalog naruszeń, które można zgłosić; tym samym jeśli pracownik zauważy łamanie prawa w obszarze, którego nie ma na liście, jego zgłoszenie nie będzie chronione. Jednocześnie (żeby było to jasne) dyrektywa nie nakazuje utworzenia zamkniętego katalogu naruszeń; wręcz przeciwnie – zachęca do jego rozszerzenia. Jest to zatem przykład szczególnie szkodliwej nadregulacji – ustawodawca przyjął rozwiązanie, którego nie musiał przyjmować, a które ostatecznie może zaszkodzić pracownikom i niejako wypacza sens nowych przepisów.
Raportowanie schematów podatkowych. Fiskus chce wiedzieć więcej, niż wymaga tego UE
Kolejnym przykładem, który dobrze obrazuje nadgorliwość polskiego ustawodawcy, są zmiany w ordynacji podatkowej dotyczące raportowania schematów podatkowych. Unijna dyrektywa DAC6 zobowiązała firmy doradcze i podatników do zgłaszania organom skarbowym transgranicznych uzgodnień, które mogą służyć unikaniu opodatkowania. Polski ustawodawca poszedł jednak o krok dalej i nałożył obowiązek raportowania także krajowych schematów podatkowych. To znacząco rozszerza obowiązki sprawozdawcze i tworzy dodatkowe ryzyko dla przedsiębiorców i ich doradców, którzy muszą analizować praktycznie każdą większą operację pod kątem potencjalnego obowiązku jej zaraportowania.
Przepadek firmy za przestępstwo
Jeszcze innym przykładem (i nadal mówimy tu o nadregulacjach ponadbranżowych) jest nowelizacja Kodeksu karnego; mowa o przepadku przedsiębiorstwa. Polskie prawo przewiduje możliwość orzeczenia przez sąd przepadku całego przedsiębiorstwa, jeśli służyło ono do popełnienia przestępstwa, z którego sprawca osiągnął znaczną korzyść majątkową. Regulacja ta może dotyczyć także firmy, która nie jest własnością sprawcy. Co istotne, unijne dyrektywy dotyczące konfiskaty mienia nie wymagają wprowadzania tak daleko idącego środka. Polski ustawodawca świadomie wyszedł poza unijne ramy, tworząc bardzo surową sankcję, która w niektórych przypadkach może być nieproporcjonalna do wagi czynu.
Bariery dla banków, inwestorów i klientów, czyli nadregulacja dla rynków kapitałowych
Kolejnym przykładem nadregulacji (mającej zarówno charakter ponadbranżowy, jak i dotyczący branży finansowej) jest ustawa o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu – a konkretniej kwestia obowiązku wyjaśniania transakcji podejrzanych. Zgodnie z unijną dyrektywą AML, banki i inne instytucje finansowe muszą analizować nietypowe transakcje, aby stwierdzić, czy wydają się one podejrzane. Polska ustawa idzie dalej i nakazuje „wyjaśnienie okoliczności, w jakich przeprowadzono te transakcje”. W praktyce oznacza to, że instytucja musi prowadzić niemal dochodzenie, zamiast jedynie ocenić ryzyko. Dla klienta oznacza to więcej pytań i potencjalne blokady środków, a dla instytucji – wyższe koszty i większą biurokrację.
Inna nadregulacja dotyczy z kolei crowdfundingu. Europejskie rozporządzenie miało ułatwić finansowanie społecznościowe dla firm. Unijne przepisy dopuszczają, aby w ten sposób pozyskiwać kapitał, oferując udziały w spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością. Jednak polski ustawodawca, przy okazji wdrażania tych regulacji, wprowadził do Kodeksu spółek handlowych zakaz kierowania oferty nabycia udziałów w spółce z o.o. do nieoznaczonego adresata. W praktyce zamyka to drogę do crowdfundingu udziałowego dla tej popularnej formy działalności, stawiając polskie startupy i małe firmy w gorszej pozycji niż ich odpowiedników w UE.
Warto też zwrócić uwagę na regulacje dotyczące funduszy inwestycyjnych, w tym kwestię tzw. maksymalnych wartości opłat stałych. Każdy, kto inwestuje w fundusze inwestycyjne, ponosi tzw. opłatę za zarządzanie – to wynagrodzenie dla firmy (TFI), która zarządza naszymi pieniędzmi. Przy okazji wdrażania unijnej dyrektywy MIFID II, polski ustawodawca postanowił wprowadzić odgórny, maksymalny limit wysokości tej opłaty dla najpopularniejszych funduszy otwartych. W teorii miało to chronić klientów przed zbyt wysokimi kosztami. Problem polega na tym, że dyrektywa UE wcale tego nie wymagała. Polska sama nałożyła na rynek to ograniczenie. Co więcej, jak wskazuje raport, w dokumentach legislacyjnych przyznano, że jest to wyjście poza unijne minimum, ale nie przedstawiono żadnego uzasadnienia, dlaczego taki ruch jest konieczny. Takie działanie, choć pozornie prokonsumenckie, może zmniejszać konkurencyjność polskiego rynku. Mniejszym, wyspecjalizowanym funduszom może nie opłacać się działać przy sztywno narzuconych stawkach, co w efekcie ogranicza wybór dla inwestorów.
Nadregulacja również w kryptowalutach
Zespół SprawdzaMY wskazuje również na nadregulacje w kryptowalutach; mowa m.in. o implementacji unijnego rozporządzenia MICA, o którym pisaliśmy już na łamach Bezprawnika (przypomnijmy: polski ustawodawca wciąż nie przyjął odpowiednich przepisów).
Unijne rozporządzenie MICA ma na celu ujednolicenie rynku kryptoaktywów w całej UE. Polski projekt ustawy wdrażającej te przepisy zawiera jednak dodatkowe, krajowe wymogi. Przykładowo, minister finansów będzie mógł w drodze rozporządzenia określić szczegółowe zasady kontaktów z klientami czy wymagania techniczne dla dostawców usług. Takie krajowe „dodatki” do unijnej regulacji prowadzą do fragmentacji rynku i mogą sprawić, że prowadzenie działalności w Polsce będzie trudniejsze i droższe niż w innych krajach UE. Warto też zwrócić uwagę na fakt, że polski projekt ustawy o kryptoaktywach przewiduje bardzo wysokie sankcje karne (do 10 mln zł grzywny i do 5 lat więzienia), które znacząco przekraczają standardy z Kodeksu karnego i są surowsze niż kary administracyjne sugerowane przez MICA. Dodatkowo, projekt skraca okres przejściowy dla firm już działających na rynku, dając im znacznie mniej czasu na dostosowanie się do nowych, skomplikowanych przepisów, niż przewiduje to rozporządzenie unijne. Może to grozić wycofaniem się części firm z polskiego rynku.
Łatwo można wyciągnąć z raportu jeden, kluczowy wniosek: Polska ma tendencję do systematycznego rozszerzania obowiązków i restrykcji tam, gdzie zupełnie nie jest to wymagane
Warto na wstępie zaznaczyć, że przywołane wyżej przykłady dotyczą konkretnych sektorów; w raporcie przeanalizowano jednak regulacje dla wielu innych branż. Z raportu wynika, że nadregulacja niestety nie jest problemem jednej branży, ale ma charakter systemowy, dotykając zarówno regulacji ogólnych (ponadbranżowych), jak i sektorowych. Polski ustawodawca często wykracza poza minimalne wymagania dyrektyw, dodaje krajowe wymogi, rozszerza zakres stosowania prawa, a także nakłada surowsze sankcje. Co gorsza – często nie wiadomo, dlaczego ustawodawca zdecydował się na dodatkowy krok. W wielu przypadkach rozszerzenie regulacji nie jest poparte rzetelną analizą skutków ani szczegółowym uzasadnieniem, dlaczego jest to konieczne dla polskiego porządku prawnego.
Niestety, nadregulacja ma swoje określone skutki. Takie działania obniżają na przykład konkurencyjność polskich przedsiębiorców na wspólnym rynku UE, ponieważ ich odpowiednicy w innych krajach (np. Holandii czy Danii) działają w mniej obciążającym środowisku prawnym. Nadregulacja sprzyja przerostowi biurokracji, wyższym kosztom ponoszonym przez różne podmioty (za co później płacą też klienci) czy późniejszym problemom z egzekwowaniem prawa. Warto zatem pamiętać, że w wielu przypadkach to nie Unia Europejska jest winna surowym restrykcjom czy dziwnym ograniczeniom – a polski ustawodawca.
