Czy Andrzej Duda skierował do Sejmu projekt Polexitu? Media trochę przesadzają, to kosmetyczna zmiana ustawy

Państwo Zagranica dołącz do dyskusji (43) 17.11.2018
Czy Andrzej Duda skierował do Sejmu projekt Polexitu? Media trochę przesadzają, to kosmetyczna zmiana ustawy

Udostępnij

Rafał Chabasiński

Prezydent Andrzej Duda skierował do Sejmu projekty ustaw. Wśród nich jest także zmiana ustawy o umowach międzynarodowych. Treść tego projektu w niektórych kręgach niespodziewanie wzbudziła niepokój. Nawet pobieżna lektura dokumentu pozwala stwierdzić, że obawy te są grubymi nićmi szyte. 

Zmiana ustawy o umowach międzynarodowych jest wręcz kosmetyczna

Projekt nowelizacji wcale długi nie jest. Całą jego treść bez trudu mieści się na jednej kartce A4, o wiele dłuższe jest uzasadnienie. To ma całe dwie i pół strony. Pierwszy artykuł, drugi dotyczy momentu wejścia w życie nowelizacji, przewiduje dwie zasadnicze zmiany. Przede wszystkim, rozdział 7 ustawy o umowach międzynarodowych zmieni swoją nazwę z „Wypowiedzenie i zmiana zakresu obowiązywania umowy międzynarodowej” na Utrata mocy obowiązującej i zmiana zakresu obowiązywania umowy międzynarodowej”. Następna zmiana ustawy o umowach międzynarodowych sprowadza się do dodania nowego pierwszego ustępu do jej artykułu 22. Brzmieć ma on następująco:

Utrata mocy obowiązującej umowy międzynarodowej w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej następuje w sposób przewidziany w umowie międzynarodowej, w szczególności na skutek jej wypowiedzenia przez Rzeczpospolitą Polską, albo w inny sposób dopuszczony przez prawo międzynarodowe.

Na pierwszy rzut oka tak sformułowany przepis brzmi zupełnie niegroźnie. Pojawienie się tak sformułowanego projektu wystarczyło jednak, by pojawiły się obawy – wyrażane chociażby przez portal natemat.pl, czy ekonomistę Rafała Mundrego na swoim profilu na Twitterze. Do tej pory ustawa posługiwała się jedynie pojęciem wypowiedzenia umowy międzynarodowej. Ta forma zrzucania z siebie zobowiązań wynikających z zawieranych przez państwo umów wymaga z samej swojej natury aktywnego podjęcia konkretnych kroków. Utrata mocy obowiązującej może jednak nastąpić „ot tak, sama z siebie”, czyż nie? A skoro tak, to być może z jednej strony Minister Sprawiedliwości kieruje do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o zbadanie traktatu akcesyjnego do Unii Europejskiej z Konstytucją a z drugiej prezydent szykuje furtkę do wyjścia ze Wspólnoty ukradkiem i po cichu?

Ewentualna nowelizacja art. 22 nie dotyczy wyjścia przez Polskę z Unii Europejskiej, w przeciwieństwie do obowiązującego art. 22a

Uspokajamy: zmiana ustawy o umowach międzynarodowych w żadnym wypadku nie jest pokrętnym sposobem na wyprowadzenie Polski z Unii Europejskiej. Najzwyczajniej w świecie nie może nim być. Wynika to chociażby z faktu, że proponowana zmiana ustawy o umowach międzynarodowych w najmniejszym stopniu nie dotyczy artykułu 22a. To właśnie ten przepis dokładnie reguluje na gruncie prawa krajowego, w jakiej formie Rzeczpospolita Polska może opuścić Unię Europejską. Warto zauważyć, że art. 22a jest przepisem szczególnym względem art. 22. Ten najzwyczajniej w świecie nie tutaj zastosowania.

Obowiązujące przepisy regulujące hipotetyczne wystąpienie Polski z Unii Europejskiej wymagają serii działań ze strony zarówno władzy ustawodawczej, jak i wykonawczej. Mowa tu zarówno o konieczności aktywnego pojęcia takiej decyzji przez Radę Ministrów, jak i uchwalenia stosownej ustawy przez parlament. Nie wspominając nawet o podpisie ze strony prezydenta.

Co ciekawe, ewentualne orzeczenie o niezgodności tego czy innego fragmentu traktatu akcesyjnego z Konstytucją wcale nie musi oznaczać próby podgrzania sporów naszego rządu z Brukselą, czy szykowania się do opuszczenia Wspólnoty. Po pierwsze: Trybunał Konstytucyjny już się wypowiadał w tej kwestii, chociażby poruszając w wyroku z 11 maja 2005 r. kwestię relacji pomiędzy Konstytucją a prawem unijnym. O ile, co do zasady, organy unijne stoją na stanowisku, że prawo wspólnotowe ma absolutny prymat nad prawem krajowym, o tyle Trybunał tego nie podzielił. Co wówczas, gdy faktycznie jakiś fragment prawa unijnego miałby być sprzeczny z Konstytucją? Polska z taką sprzecznością musiałaby sobie w jakiś sposób poradzić. Poprzednim razem, gdy chodziło o europejski nakaz aresztowania, najzwyczajniej w świecie zmieniono zapisy Konstytucji.

Projekt Polexitu byłby politycznym samobójstwem formacji, która próbowałaby go przeprowadzić

O ile politykom Prawa i Sprawiedliwości zdarza się dosyć często otwarcie kontestować porządki panujące w Unii Europejskiej, o tyle zarówno przedstawiciele tej partii, jak i samego rządu, wielokrotnie podkreślają, że ani myślą porywać się na jakikolwiek „Polexit”. Czy jednak obecna władza może spróbować stwierdzić, że traktat akcesyjny został zawarty wbrew polskiej ustawie zasadniczej i stwierdzić, że w sumie członkostwa żadnego nie było powołując się przy tym na ewentualny znowelizowany art. 22 ustawy o umowach międzynarodowych? Odpowiedź wydaje się oczywista: przedstawiciele obozu rządzącego musieliby po prostu oszaleć.

Przykład Wielkiej Brytanii pokazuje jasno, że opuszczanie Unii Europejskiej nie jest procesem ani łatwym, ani tak naprawdę szczególnie opłacalnym. Bruksela zresztą za specjalnie Brytyjczykom całego procesu nie ułatwiała, chociaż porozumienie najwyraźniej udało się w końcu wypracować. Warto dodać w tym momencie że Polska Wielką Brytanią nie jest. Chodzi zarówno o niesłabnące poparcie Polaków dla członkostwa we Wspólnocie, jak i o siłę gospodarczą i polityczną naszego kraju w skali Unii Europejskiej. Koszty – zarówno ten poniesiony przez Polskę, jak i ten polityczny, sprowadzający się tak naprawdę do samobójstwa partii rządzącej – byłyby absolutnie nie do udźwignięcia przez żaden rząd w Polsce. Wydaje się więc, że wszelkie pogłoski o „Polexicie”, który obóz Dobrej Zmiany stara się zmajstrować są najzwyczajniej w świecie wyssane z palca. I całe nasze szczęście.

Nie będzie „Polexitu”, nie będzie reparacji od Niemiec, będzie za to trochę porządku w systemie prawnym

Skoro nie chodzi o „Polexit”, to jakie jeszcze zmiana ustawy o umowach międzynarodowych może kryć niespodzianki? Z całą pewnością nie chodzi również o kwestię uzyskania ewentualnych reparacji wojennych od Niemiec. Po raz kolejny na przeszkodzie stoją twarde realia polityki międzynarodowej. Po pierwsze: oczywistym jest, że Niemcy obecnie złamanego grosza nam nie dadzą. Nie muszą. Nie chodzi mi bynajmniej o proste „prawo silniejszego”, choć to także warto wziąć pod uwagę. Historię reparacji wojennych po II Wojnie Światowej opisywał swego czasu dziennik.pl. Skrótowo rzecz ujmując: na mocy ustaleń mocarstw alianckich, Polska miała otrzymać 15% reparacji otrzymanych przez ZSRR. Po drugie: jednostronna deklaracja zrzeczenia się ich z 1953 r. w zasadzie nie jest „umową międzynarodową” w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy. Art. 22 także i tutaj nie w chodzi w  grę, nawet przy zastosowaniu najbardziej karkołomnej wykładni rozszerzającej.

Być może więc trzeba po prostu uwierzyć uzasadnieniu załączonemu do projektu? W takim wypadku zmiana ustawy o umowach międzynarodowych miałaby na celu co najwyżej wyeliminowanie z niej dość poważnej, choć w praktyce mało istotnej, luki prawnej. Lektura obowiązującej treści ustawy nie pozostawia co do tego złudzeń. Faktycznie operuje ona wyłącznie pojęciem wypowiedzenia. Tymczasem zdarzyć się może sytuacja, że dana umowa powinna stać się nieważna. A to została zawarta na czas określony i nie została przez układające się strony przedłużona, a to z uwagi na zmianę ustroju w którymś z państw stała się bezprzedmiotowa. Umowa może także zostać wykonana w całości, może w pewnym momencie przestać być możliwa do wykonania. W praktyce, oczywiście, taka umowa międzynarodowa najprawdopodobniej najzwyczajniej w świecie nie byłaby wypełniana.

Uporządkowanie kwestii utraty mocy obowiązującej umów międzynarodowych to dobry pomysł

Nie zmienia to jednak faktu, że nadal znajdowałaby się ona w polskim porządku prawnym. Właśnie dlatego, że ustawa o umowach międzynarodowych nie przewiduje obecnie innych form utraty mocy prawnej, niż wypowiedzenie. I właśnie po to powstał prezydencki projekt nowelizacji. Przyznam, że przykłady sytuacji, w których umowa powinna stracić moc prawną z przyczyn innych niż jej wypowiedzenie wziąłem bezpośrednio z uzasadnienia projektu. Jest to zmiana właściwie techniczna, najprawdopodobniej nie niosąca ze sobą żadnych poważniejszych konsekwencji dla Polski i jej mieszkańców. Z wyjątkiem może odrobiny porządku w naszym systemie prawnym. Tego nigdy dość, nieprawdaż?

Warto jednak zadać sobie pytanie: skoro to tak naprawdę niewinny, czysto techniczny projekt, to skąd w ogóle te obawy? Faktem jest, że partia rządząca zdążyła nas już przyzwyczaić do dość niecodziennych posunięć w polityce międzynarodowej. Niektórym z nich zresztą daleko było do jakiegokolwiek sukcesu. Stosunki między Warszawą a Brukselą wydają się także być dość dalekie od zażyłych. Obecna władza też swoją, śmiem twierdzić: oderwaną od dzisiejszych realiów, wizję idealnego kształtu Wspólnoty. Nie oznacza to jednak, że sens ma strasznie Polaków „Polexitem” na podstawie tak marnych przesłanek, jak proponowana przez prezydenta zmiana w ustawie o umowach międzynarodowych.