Rząd, Parlament i Prezydent uwielbiają słowa „konsultacje” i „dialog społeczny”. Niestety konsekwentnie unikają konsultowania ustaw ze społeczeństwem, wybierając quasi-konsultacje w dobrze wybranym gronie. Kluczowe ustawy, takie jak te o sądownictwie, są przepychane ścieżkami ograniczającymi udział społeczeństwa. Ba! Nawet ustawy wychodzące z rządu powstają szybciej, tak by konsultacje publiczne okroić.
„Jakieś konsultacje” zamiast konsultacji społecznych
Z mediów dowiaduję się, że najnowsze prezydenckie ustawy o sądownictwie są „konsultowane”. Na przestrzeni ostatnich dwóch lat słyszałem również o „konsultowaniu” innych ustaw, które tak naprawdę konsultowane nie były, albo były poddawane „czemuś w rodzaju konsultacji”. Niestety należy powiedzieć wprost, że partia obecnie rządząca bardzo unika konsultacji społecznych i niemal ciągle korzysta z przyśpieszonych ścieżek legislacji, których celem jest głownie uniknięcie i skrócenie dyskusji o nowych aktach prawnych.
Spójrzmy na nowe prezydenckie ustawy o sądownictwie. Na stronie prezydenta opublikowano projekt ustawy o KRS oraz o Sądzie Najwyższym. Czy te projekty były konsultowane? Tak naprawdę nie były. Powstały w Kancelarii Prezydenta, zostały opublikowane na stronie i poszły do Sejmu. Krótką rozmowę Kaczyńskiego z Dudą trudno nazwać jakimiś tam konsultacjami. Jeśli z tego spotkania nie było zapisu lub protokołu to dla społeczeństwa nie miało ono żadnego znaczenia.
Nie wątpię, że Prezydent jakoś tam je konsultował z wybranymi osobami, ale nie konsultował ich ze społeczeństwem. Tylko jak przeprowadzić konsultacje ze społeczeństwem? To akurat proste. Publikujemy projekty ustaw i pozwalamy każdej zainteresowanej osobie przesłać swoją opinię. Następnie należy te opinie zebrać, podsumować i ustosunkować się do nich, tworząc rzetelny raport z konsultacji. Tak by należało zrobić i tak nie zrobiono.
Ustawy prezydenckie powędrowały do Sejmu, a ten „skierował je do konsultacji”, o czym szczególnie żarliwie informowały media sprzyjające władzy. Moim zdaniem należałoby powiedzieć, że projekty zostały skierowane do zaopiniowania przez kilka wybranych podmiotów (SN, KRS, PG, KRRP, NRA, RDS i PGRP). Można to nazwać konsultacjami, ale nie są to konsultacje społeczne.
Dlaczego konsultacje społeczne są nielubiane?
Zauważmy, że ustawy o sądownictwie zawsze były wprowadzane ścieżkami, które nie przewidują konsultacji społecznych. Pierwsze projekty (te zawetowane przez Prezydenta) zostały wniesione do Sejmu tzw. ścieżką poselską. Teraz będziemy mieli projekty skierowane do Sejmu przez Prezydenta i ta ścieżka również pomija konsultacje społeczne. Tymczasem wiadomo, że rząd chce reformy sądownictwa, zatem najbardziej właściwa byłaby ścieżka rządowa, ale akurat z tej nikt nie korzysta. Dlaczego. Bo ta właśnie ścieżka przewiduje konsultacje społeczne.
Pomijanie konsultacji społecznych może być celowe, bowiem wyniki tych konsultacji bywają nieprzewidywalne i mają silny mandat społeczny. Jeśli wyślemy ustawy do pseudo-konsultacji wybranym instytucjom to możemy…
- wybrać zestaw tych instytucji oraz…
- podważyć znaczenie opinii tym, że stoi za nimi instytucja niegodna zaufania.
Z konsultacjami społecznymi jest trudniej bo one zawsze są głosem społeczeństwa. Nigdy nie wiadomo kto weźmie w nich udział i co napisze. Dlatego rządy starają się ograniczać konsultacje społeczne gdy tylko chcą przepchnąć to, czego społeczeństwo nie chce. Już samo omijanie konsultacji społecznych powinno być dla nas sygnałem, że dzieje się coś niedobrego.
Najbardziej właściwym sposobem reformowania sądownictwa byłoby opracowanie ustaw przez rząd, a następnie przeprowadzenie tych ustaw przez całą tzw. ścieżkę rządową. Niestety w czasie ostatnich dwóch lat obserwujemy nie tylko unikanie tej ścieżki, ale także jej skracanie.
Jak powinno wyglądać tworzenie ustaw…
Najlepiej byłoby, gdyby inicjatywy rządu wychodziły od rządu (a nie od posłów czy Prezydenta). Z kolei rząd powinien pracować nad ustawami tak, aby zmniejszyć ryzyko błędów i możliwie dobrze wszystko przemyśleć. W Polsce, w idealnych warunkach, praca nad ustawą powinna wyglądać tak.
- Odpowiednie ministerstwo powinno przedstawić projekt założeń ustawy tzn. dokument ogólnie opisujący co dokładnie ministerstwo chce zrobić i jak.
- Projekt założeń powinien być poddany m.in. konsultacjom publicznym tzn. każdy zainteresowany powinien móc przysłać swoją opinię. Po zebraniu opinii ministerstwo powinno się odnieść się do zgłoszonych uwag.
- Projekt założeń poprawiony po konsultacjach powinien być przyjmowany przez Radę Ministrów (Rząd).
- Na podstawie projektu założeń powinien powstać projekt ustawy. To już jest propozycja konkretnego brzmienia przepisów.
- Projekt ustawy znów powinien być poddany konsultacjom publicznym. Różni ludzie powinni mieć czas na przeczytanie projektu i przedstawienie swoich uwag.
- Projekt ustawy powinien być poprawiony w oparciu o wyniki konsultacji i wreszcie trafia do Rady Ministrów, która może go przyjąć i wysłać do Sejmu.
Tak powinno się pracować nad ustawami zanim trafią one do Sejmu. W Sejmie i w Senacie te ustawy powinny być znów „mielone”, aż wreszcie powinny trafić do Prezydenta, który naprawdę je przeczyta, a nie tylko podpisze jak notariusz. Zauważcie jednak, że taka ścieżka powstawania ustawy przewidywała dwukrotne konsultowanie sprawy ze społeczeństwem, najpierw na etapie założeń, potem na etapie projektu i przed wniesieniem do Sejmu. Wszystko po to, aby nie tworzyć w pośpiechu głupiego, nieprzemyślanego prawa.
…i jak nie wygląda?
Niestety obecny rząd niemal nie korzysta z tej ścieżki tworzenia ustaw. Od dnia 16 listopada 2015 r. (tj. od dnia zaprzysiężenia rządu) opublikowano zaledwie 11 projektów założeń ustaw (według danych z Rządowego Centrum Legislacji). Do tego możemy doliczyć założenia do ustawy o OSE przedstawionej na stronie Ministerstwa Cyfryzacji. Przyjmijmy więc, że do tuzina ustaw rząd zabrał się jak trzeba i nie były to najbardziej kontrowersyjne lub najważniejsze ustawy.
Dla porównania od 16 listopada 2015 roku rząd przedstawił ponad 300 projektów ustaw. Jeśli do tego dorzucimy liczne projekty poselskie (nierzadko bardzo ważne) to zrozumiemy, że zdecydowana większość ustaw jest robiona szybko i byle jak. Zgadzam się, że w niektórych przypadkach korzystne jest pominięcie etapu założeń lub nawet wniesienie ustawy przez posłów, ale to powinna być sytuacja raczej wyjątkowa, a jest to norma. Na osłodę dodajmy, że projekty ogłaszane przez rząd bez wcześniejszych założeń przechodzą konsultacje społeczne, choć czasami czas na konsultację jest zbyt krótki (tak było w przypadku ustaw zmieniających ustrój szkolny).
Inna rzecz, że nawet przeprowadzenie konsultacji społecznych nie oznacza działania jak należy. Wspomniane ustawy o edukacji zostały ostro skrytykowane, ale rząd zwyczajnie to zignorował. Konsultacje były… i się zmyły. Zrobiono je na pokaz, ale nie wyciągnięto z nich żadnych wniosków.
Dialog społeczny?
Ciekawe jest to, że pomimo unikania konsultacji społecznych obecny rząd nadal ma czelność mówić o tym, że słucha ludzi. Podejmuje nawet pewne działania fasadowe, aby to udowodnić.
Kancelaria Premiera pochwaliła się, że 2 października w KPRM odbyło się spotkanie zespołu eksperckiego ds. dialogu obywatelskiego. Dyskutowano sobie o „instytucji dialogu”i to jest piękne, ale czy naprawdę potrzebujemy takich instytucji? Wystarczy robić konsultacje społeczne i realnie odnosić się do ustaleń tych konsultacji. Naprawdę nie potrzebujemy nowej kukiełkowej instytucji w rodzaju Rady Dialogu Społecznego, która tak naprawdę reprezentuje kilka podmiotów. Jeśli rząd chce dialogu to niech zacznie robić konsultacje społeczne i zacznie naprawdę brać pod uwagę to, co w ramach konsultacji jest zgłaszane.
Po co robić kiepskie prawo?
Tylko błagam, nie mówcie mi, że szybkie uchwalanie prawa świadczy o skuteczności. Firma Grant Thornton policzyła, że w roku 2016 r. w życie weszło 2306 ustaw i rozporządzeń, które łącznie miały 31,9 tys. stron. Z czegoś takiego moglibyśmy sobie ułożyć papierową wieżę o wysokości 3 metrów. Czy to znaczy, że nasze prawo jest lepsze, bo jest go tak dużo i przyjęto je tak super szybko? Mam złą wiadomość. To znaczy, że nasze prawo jest do bani.
Od rządu, Sejmu czy Prezydenta powinniśmy oczekiwać robienia „dobrego prawa”. Takie prawo nie powinno powstawać pod wpływem impulsu, kompleksów lub prywatnych interesów. Takiego prawa niestety nie może stworzyć „najsprytniejszy facet we wiosce” bo dzisiejszy świat jest zbyt złożony, aby jedna osoba mogła wszystko przewidzieć. Dobre prawo może powstać w wyniku wysiłku zbiorowego, którego istotnym elementem będą prawdziwe konsultacje społeczne.
To wszystko jest proste. Lepiej robić prawo porządnie niż po łebkach. Dlaczego kolejne rządy (nie tylko obecny) nie mogą tego przyjąć do wiadomości? Dlaczego sprowadzamy demokrację tylko do „aktu wyborczego” zapominając o tym, że obywateli można pytać o zdanie przez cały czas?
