Izba wyższa parlamentu jest cieniem Sejmu – po co nam właściwie Senat?

Państwo dołącz do dyskusji (22) 22.06.2019
Izba wyższa parlamentu jest cieniem Sejmu – po co nam właściwie Senat?

Rafał Chabasiński

Polski parlament składa się z Sejmu i Senatu. Oficjalnie są sobie równe, choć dysponują odmiennymi uprawnieniami. Konstytucja realną władzę ustawodawczą powierzyła jednak temu pierwszemu organowi. Izba wyższa nazywana jest czasem pogardliwie „izbą refleksji”. Od lat co rusz jakaś partia chciałaby się Senatu pozbyć. Czy istnieje jakiś powód, dla którego Polska powinna zachować drugą izbę? 

Dawniej izba wyższa parlamentów składała się najczęściej z najważniejszych urzędników na dworze monarchy

Idea wieloizbowego parlamentu jest stara. Wywodzi się jeszcze ze średniowiecznej monarchii stanowej. Stąd też w Rzeczypospolitej Obojga Narodów wykształcił się Sejm, składający się z izby poselskiej i senatu. Ten pierwszy stanowił reprezentację szlachty z poszczególnych ziem, izba wyższa z kolei składała się z najwyższych urzędników państwowych oraz hierarchów kościoła katolickiego. Trzeci stan sejmujący stanowił król.

Podobny podział pojawiał się niemal wszędzie tam, gdzie kiełkował parlamentaryzm. To z tamtych czasów wzięły się zresztą określenia „izba wyższa” i „izba niższa”. Pierwotnie to izba skupiona wobec osoby panującego posiadała przewagę ustrojową nad wyrazicielami woli posiadających prawa polityczne mieszkańców państwa. Z czasem – i erozją realnego znaczenia europejskich monarchii – proporcje się odwróciły.

Zastosowanie dla izby wyższej najłatwiej znaleźć w krajach federalnych

Zmiany ustrojowe i kulturowe wymuszały zmianę podejścia do izb wyższych, znalezienia im jakiegoś użytecznego zastosowania. W przypadku państw federalnych to całkiem proste. W Niemczech Bundesrat stanowi reprezentację poszczególnych landów, rosyjska Rada Federacji części składowych tego państwa. Brytyjska Izba Lordów z kolei stanowi właściwie relikt czasów minionej chwały zarówno monarchii, jak i stanu szlacheckiego. Skład ustala wielowiekowa tradycja, zmieniana w ostatnim półwieczu w taki sposób, by dziedziczne tytuły uprawniające do zasiadania w Izbie Lordów zostały ograniczone do absolutnego minimum. Wszystkie wymienione organy mają niewielkie znaczenie w porównaniu do swojego „niższego” odpowiednika.

Nie sposób przy tym nie wspomnieć o państwach, które w ogóle zrezygnowały z ekstrawagancji, jaką stanowi „izba wyższa” parlamentu. Dotyczy to nie tylko Chin, Turcji, większości Bałkanów, części Bliskiego Wschodu, czy Państw Bałtyckich. Jednoizbowy parlament to rozwiązanie stosowane w całej Skandynawii.

Są jednak państwa, w których izba wyższa ma istotne znaczenie dla ustroju państwa.  Senat Stanów Zjednoczonych stanowi odzwierciedlenie konstytucyjnej zasady równości stanów. W przeciwieństwie do Izby Reprezentantów, gdzie podział mandatów zależy od ludności poszczególnych stanów, na każdy stan przypada po dwóch senatorów. Obydwie izby są faktycznie równorzędne. Każda ustawa musi uzyskać poparcie zarówno w Senacie, jak i w Izbie Reprezentantów.

Kompetencje polskiego Senatu nie są zbyt rozległe, często uzależnione od woli Sejmu

Jak to jest w dzisiejszej Polsce? Izba wyższa posiada szereg uprawnień. Senat dysponuje, jako cała izba, inicjatywą ustawodawczą. Zgodnie ze swoim regulaminem, projekt zgłasza dziesięciu senatorów, bądź któraś z senackich komisji. Warto przy tym zauważyć, że art. 118 Konstytucji RP analogiczne uprawnienie nadaje posłom, nie Sejmowi. W praktyce projekt ustawy zgłasza w takim przypadku sejmowa komisja, bądź grupa 15 posłów. Senat zatwierdza także ustawy uchwalone przez Sejm. Przy czym warto pamiętać, że sprzeciw izby wyższej, oraz ewentualne sejmowe poprawki, izba niższa może odrzucić bezwzględną większością głosów.

Izba wyższa bierze udział także w obsadzaniu kilku istotnych organów. Mowa o wyrażeniu zgody na powołanie przez Sejm prezesa NIK, rzecznika praw obywatelskich, rzecznika praw dziecka, prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych, prezesa IPN, czy prezesa UKE. Dodatkowo to Senat wyraża zgodę na rozpisanie przez prezydenta referendum ogólnokrajowego. To oznacza, że równie dobrze może po prostu wyrzucić cały zamysł referendum do kosza. O przeprowadzenie takowego, izba wyższa może wnieść do marszałka Sejmu. Wraz z izbą niższą, senatorowie wyrażają zgodę na ratyfikację umów międzynarodowych, oraz uchwalają ustawy zmieniające Konstytucje.

Senatorowie wybierani są, w przeciwieństwie do posłów, w jednomandatowych okręgach wyborczych.

Gdyby wybory parlamentarne wygrała jedna partia, ale większość zdobyła druga, ta pierwsza mogłaby tego nawet nie odczuć

Dotychczasowa praktyka pokazuje, że niekwestionowaną większość w Senacie uzyskuje zawsze zwycięzca wyborów parlamentarnych. Na odwrócenie tego trendu miała liczyć dzisiejsza opozycja, starająca się rzekomo skupić wysiłki na izbie wyższej. Problem polega na tym, że pozycja ustrojowa Senatu nie wróży tej strategii większego sukcesu. Nie to, żeby pokonanie partii rządzącej w ten sposób miało być zupełnie niemożliwe. Chodzi o służebną wręcz rolę izby wyższej wobec Sejmu. Najważniejsze uprawnienie Senatu, możliwość składania poprawek do ustaw oraz ich odrzucania, może być z łatwością rozbrojone przez bezwzględną większość posłów.

Dopiero współuczestniczenie z Sejmem w obsadzie najważniejszych organów państwowych faktycznie mogłoby zaboleć większość sejmową. W przypadku braku zgody Senatu na wybór danego kandydata, izba niższa musiałaby wskazać kogoś innego. To chyba jedyna sytuacja, gdy izba wyższa stanowi równorzędnego partnera dla Sejmu. Oczywiście, istnienie Senatu kosztuje. Ile? Wbrew pozorom, nie aż tak wiele. Raptem ponad 200 milionów złotych w 2018 r. Na 2019 r. zaplanowano przeszło 230 milionów budżetu Kancelarii Senatu. Sumy te mogą się wydawać ogromne, jednak z punktu widzenia całego państwa, nie są jakieś astronomiczne. Warto jednak zauważyć, że dużo bardziej istotny Sejm dysponuje budżetem tylko nieco ponad dwukrotnie większym.

Kolejny problem z Senatem jest taki, że izba wyższa stanowi w praktyce drugą izbę pełną zawodowych polityków, tak samo związanych ze swoimi partiami jak posłowie. Biorąc pod uwagę, że obydwa te organy zapełnia w zasadzie to samo środowisko, można pokusić się o tezę o mnożeniu bytu ponad potrzebę. Warto przy tym po raz kolejny podkreślić pierwotny sens parlamentu dwuizbowego: każda izba reprezentuje inną istotną siłę polityczną państwa.

Historia Polski to różne pomysły na rozwiązanie kwestii Senatu – od likwidacji, po „radę starszych”

Wydaje się więc, że nie bez powodu od dawna pojawiają się w Polsce głosy, że izba wyższa jest nam niepotrzebna. Senat w znanym dzisiaj kształcie pojawił się w ustroju naszego państwa w 1921 r., wraz z konstytucją marcową – pomimo sprzeciwu ze strony ówczesnej lewicy. Ówczesna izba wyższa posiadała jeszcze bardziej ograniczone kompetencje, względem dzisiejszego stanu prawnego. Ograniczały się do wnoszenia poprawek do uchwalanych przez Sejm ustaw, oraz współuczestniczenia z izbą niższą w wyborze prezydenta. Senackie poprawki odrzucano wówczas większością kwalifikowaną 11/20. Izba ta posiadała także kompetencje ustrojodawcze.

Sanacyjna konstytucja kwietniowa rozszerzyła nieznacznie kompetencje Senatu, o udział w uchwalaniu wotum nieufności dla rządu i ministrów, oraz uchylanie stanów wyjątkowych. Charakterystyczna dla sanacyjnych porządków była ordynacja wyborcza do izby wyższej. Bierne prawo wyborcze obwarowano cenzusem wieku wynoszącym 40 lat. Senatorów wybierać miały osoby, charakteryzujące się odpowiednim wykształceniem, zasługami bądź społecznym szacunkiem. Co najmniej trzydziestoletnie. W praktyce oznaczało to ok. 100 tysięcy wyborców. Do tego jedną trzecią izby po prostu mianował prezydent.

Nie powinno właściwie dziwić, że po wojnie komuniści postanowili zlikwidować Senat. W tym celu sfałszowano referendum – w rzeczywistości przeciwko likwidacji izby wyższej zagłosowało 73,1% wyborców. Trzeba jednak pamiętać, że przy dwóch pozostałych pytaniach – o reformę rolną i unarodowienie strategicznych części gospodarki, oraz utrzymanie granic na Odrze i Nysie – to pytanie a o Senat stało się kluczowe dla obydwu stron politycznego sporu. Zwłaszcza, że główną siłę opozycyjną stanowił wówczas ruch ludowy.

Izba wyższa odegrała bardzo istotną rolę we współczesnej historii Polski, dzięki wyborom parlamentarnym z 1989 r.

Przywrócenie Senatu w 1989 r. wiąże się ściśle z porozumieniem Okrągłego Stołu. Było szczególnie istotne dla demokratycznej opozycji, z uwagi na brak jakichkolwiek gwarancji miejsc dla władzy. Pierwsze wybory do Senatu przyniosły praktycznie zupełne zwycięstwo Solidarności, ku zaskoczeniu i przerażeniu komunistów. Izba wyższa spełniła swoją rolę, co jednak dalej?

Od czasu do czasu któraś z partii rzuca postulat likwidacji Senatu, najczęściej korzystając z argumentu finansowego, oraz bardzo ograniczonych kompetencji izby wyższej. W poprzedniej kadencji parlamentu szczególnie aktywna na tym polu była lewica. Platforma Obywatelska przez długie lata deklarowała chęć zlikwidowania Senatu, jednak kiedy ta partia przejęła władzę, nie wykazała woli faktycznego zmieniania konstytucji. I to nawet wtedy, gdy w pewnym momencie znalazła się większość parlamentarna. Jak się łatwo domyślić, szczególnie przeciwni realizacji takiego pomysłu byli senatorowie PO. Tradycyjnie największym zwolennikiem utrzymania Senatu jest Prawo i Sprawiedliwość. Partia ta powołuje się przy tym na długie tradycje dwuizbowego parlamentu w Polsce.

Alternatywnym rozwiązaniem wydaje się zmiana składu Senatu, niejako w duchu pierwotnej koncepcji izby wyższej. Pomysłodawcy tego rodzaju reformy chętnie widzieliby w niej byłych prezydentów, reprezentantów samorządów, lub nawet osoby szczególnie zasłużone czy bezpartyjnych ekspertów. Swego czasu rzucono także pomysł na powiększenie Senatu o reprezentantów Polonii. Warto jednak ponownie przywołać przykład Stanów Zjednoczonych. Izba wyższa wybierana spośród tych samych ludzi, co niższa może być pozytywnym elementem ustroju państwa – pod warunkiem, że obydwie faktycznie będą względem siebie równorzędne.

Zlikwidowanie Senatu oznacza także likwidację stu ważnych stanowisk do obsadzenia – jaki polityk na to pozwoli?

Obecny stan prawny właściwie nie przewiduje jakiegoś większego uzasadnienia dla istnienia Senatu. Nie ma on zbyt wielu istotnych, samodzielnych kompetencji. Izba wyższa obsadzana jest przez tych samych zawodowych polityków co Sejm.  To z kolei miewa dość istotne konsekwencje. Senackie poprawki mogą zostać przez izbę niższą odrzucone, czasem nie oznaczają drastycznego polepszenia stanu prawa. Przykładem mogą być profesorowie UJ mający zostać pozwani przez ministerstwo sprawiedliwości, za krytykę niekoniecznie trafionych senackich poprawek.

Warto przy tym zauważyć, że tak naprawdę nie ma dzisiaj w Polsce woli politycznej, by coś zrobić z Senatem. Zarówno jego likwidacja, jak i dogłębna reforma, wymagają nie tylko większości konstytucyjnej, ale także chęci. Trudno byłoby się spodziewać, że senatorowie będą chcieli podcinać gałąź, na której siedzą. Także dla partii politycznych istnienie Senatu jest bardzo wygodne – to w końcu sto kolejnych ważnych stanowisk do obsadzenia.