Stanowienie prawa lokalnego
Aby dobrze zrozumieć, w jaki sposób działa prawo miejscowe, należy zacząć od początku, a więc od samego zakresu wprowadzanych regulacji. Przede wszystkim gmina ma określone kompetencje, wskazane m.in. w ustawie o samorządzie gminnym, a także w innych przepisach. Uogólniając, uchwała rady gminy może dotyczyć jedynie kwestii, które dotyczą w jakiś sposób jej zadań, a także które nie są zastrzeżone do kompetencji innych organów.
Przykładowo, rada gminy może wprowadzić regulamin korzystania z gminnego obiektu, ale nie może już wprowadzić regulacji, które sprawią, że obiekt ten będzie mógł być wzniesiony bez wymaganych zgód i pozwoleń, wymaganych m.in. przez prawo budowlane. Gmina może też na przykład określić w drodze uchwały (a konkretnie uchwały w sprawie ustanowienia lub zmiany statutu), że powołuje jednostki pomocnicze w postaci sołectw, nie może jednak samodzielnie zmienić granic samej gminy.
Przykłady można mnożyć, jednak zwykle w tym zakresie sytuacja jest klarowna – gminy działają zgodnie ze swoimi kompetencjami, a uchwały, czyli akty prawa miejscowego są odpowiedzią na potrzeby mieszkańców, a także samego samorządu. Przykładowo rada określa stawki odbioru odpadów komunalnych, decyduje o wysokości podatku od nieruchomości, a także może na przykład ingerować w ład przestrzenny, wprowadzając uchwałę krajobrazową.
Sprawdź polecane oferty
RRSO 21,36%
Problemem są zmiany uchwał
To nie same uchwały, czy zakres zawartych w nich regulacji stanowi problem (nad tym pieczę sprawuje nadzór prawny we właściwym miejscowo Urzędzie Wojewódzkim), a kwestia niewyobrażalnego bałaganu prawodawczego, w którym często nie odnajdują się sami urzędnicy, radni, prawnicy, o zwykłych obywatelach nawet nie wspominając.
Konkretnie chodzi o nowelizację prawa miejscowego przez zmianę uchwały już obowiązującej. W praktyce wygląda to tak, że na przykład uchwała rady gminy określa regulamin danego obiektu, jednak w kolejnych latach okazało się, że w regulaminie trzeba dokonać zmian. W związku z tym nie uchwala się nowego regulaminu, a jedynie przygotuje uchwałę w sprawie zmiany uchwały, która określa, że „wprowadza się zmianę polegającą na nadaniu §14 uchwały następującego brzmienia”. W takiej sytuacji pierwotna uchwała wciąż obowiązuje, jednak należy na nią nanieść treść zmian.
Uchwała Rady Gminy z 2003 roku, zmieniana 17 razy…
Żeby dobrze zobrazować problem, można odnieść się do przykładu z życia wziętego, czy może raczej kilku przykładów. Jeden z nich dotyczy gminy, która pierwotną uchwałę wydała w 2003 roku, a następnie zmieniała jej treść w roku 2005, 2007, 2009 i 2015. Teraz okazało się, że potrzeba jest kolejna zmiana, niestety nikt w urzędzie, o radnych nie wspominając, nie był w stanie szybko i bezproblemowo odtworzyć treści obecnie obowiązujących przepisów.
Podobnie sytuacja wygląda w przypadku statutów gmin, które regulują wiele kluczowych kwestii. Statuty zwykle są już dosyć leciwe, a ich pierwotny tekst był wielokrotnie zmieniany. Nigdzie jednak nie publikuje się tekstów jednolitych, w związku z czym często sami urzędnicy nie do końca wiedzą, jakie jest dokładne brzmienie statutu.
Przeciętny mieszkaniec nie ma szans się w tym zorientować
O ile jednak w przypadku urzędu, gdy zajdzie taka potrzeba, odpowiednie osoby siadają do pracy i analizują krok po kroku wprowadzane na przestrzeni lat zmiany, przygotowując roboczy tekst jednolity, to przeciętny mieszkaniec gminy nie ma szans na odnalezienie się z w tym prawnym bałaganie. A zasadniczo powinien móc szybko i wygodnie sprawdzić wszystkie regulacje prawa miejscowego.
Ta powszechna praktyka samorządów niestety utrudnia mieszkańcom odnalezienie się w sytuacji i uczestniczenie w życiu gminy. To nie powinno tak wyglądać, uchwała rady gminy zmieniająca uchwałę (która w dodatku była już wielokrotnie zmieniana) nie powinna znaleźć się w obrocie prawnym. Powinno zastąpić ją uchylenie pierwotnego aktu i ustanowienie nowego (nawet z powielaniem zapisów z aktu poprzedniego, jednak już z pożądanymi zmianami).
Gminy mają swoje powody…
Oczywiście samorządy nie zmieniają swoich uchwał w akcie socjopatycznej chęci mszczenia się na zainteresowanych polityką lokalną mieszkańcach. Chodzi bardziej o wygodę i kwestie formalne. Otóż tak jak małe dzieci są straszone potworami zamieszkującymi lasy, czy studnie, tak samorządowcy straszą się wzajemnie nadzorem prawnym, który urósł do rangi mitycznego monstrum, które tylko czeka na potknięcie przy tworzeniu aktów prawa miejscowego.
Poniekąd faktycznie tak jest, gdyż nadzór prawny niejednokrotnie interpretuje prawo poniekąd po swojemu (przez lata nawarstwiło się tyle orzeczeń sądów administracyjnych, że część z nich prezentuje sprzeczne z sobą stanowiska), uchylając uchwały, jako naruszające prawo. W przypadku zmiany tylko części uchwały nadzór prawny ocenia jedynie wycinek, czyli treść zmiany. Z kolei uchwalenie określonego aktu od nowa prowadzi do badania całości, a to już pożywka dla prawników z urzędów wojewódzkich. Oczywiście nadzór nad uchwałami samorządów jest potrzebny. Jednakże w Polsce prawo jest na tyle specyficzne, że często nawet jego twórcy nie do końca są przekonani, jak powinno to działać w praktyce, wiele kwestii zależy więc od interpretacji. Cierpią na tym wszystkim samorządy i przede wszystkim mieszkańcy, którzy mimo szczerych chęci nie mogą odnaleźć się w tym prawnym rozgardiaszu.
