Polska od dawna boryka się z problemem nadmiaru tworzonego prawa. Do ciągłych zmian trudno się przyzwyczaić, co dezorganizuje nie tylko działalność przedsiębiorstw, ale także życie zwykłych obywateli. Legislacyjna biegunka ciągle trwa. Według raportu Grant Thornton „Barometr prawa”, ubiegły rok był niemalże rekordowy pod względem liczby wyprodukowanych stron nowych przepisów. Było ich aż 34 tys.
Polski prawodawca każdego roku wypluwa z siebie dziesiątki tysięcy stron nowych przepisów
Prawo jak najbardziej powinno nadążać za otaczającą nas rzeczywistością, w tym rozwojem gospodarki i postępem w nauce oraz technologii. Nie oznacza to jednak, że nadgorliwość w tworzeniu nowych przepisów jest czymś dobrym. Im szybciej państwo tworzy prawo, tym łatwiej o buble, na przykład w rodzaju słynnego Polskiego Ładu czy przepisów covidowych. Im częściej nowelizowane są przepisy, tym trudniej obywatelom i przedsiębiorcom się w nich połapać, a urzędnikom właściwie je stosować. Najlepszym przykładem są tutaj przepisy podatkowe od lat zmieniające się niczym w kalejdoskopie.
Polscy prawnicy doskonale wiedzą o tym, jak poważny mamy problem z nadmiarem tworzonych przepisów. W końcu nie bez powodu „legislacyjna biegunka” stała się uznanym terminem, z którym studenci prawa zaznajamiają się w trakcie nauki. Przy czym nierzadko słowo „biegunka” stanowi jedynie dopuszczalny w debacie publicznym zamiennik dla jego prawdziwego brzmienia. Nasz ustawodawca jest tak gorliwy, że każdego roku wypluwa z siebie tysiące stron ustaw, rozporządzeń i aktów prawa międzynarodowego.
Szczegółową analizę legislacyjnej biegunki w Polsce znajdziemy w raporcie „Barometr prawa” przygotowanym przez ekspertów z Grant Thornton Polska. Wynika z niej przede wszystkim to, że w 2023 r. centralne organy naszego państwa wyprodukowały aż 34 tys. stron nowych przepisów. To drugi najwyższy wynik w historii. Do pobicia rekordu wszechczasów z 2016 r. zabrakło jedynie 700 stron. Warto przy tym wspomnieć, że mniej-więcej od 2001 r. nasz kraj nie schodzi poniżej poziomu 10 tys. stron rocznie.
Konsekwencje takiego stanu rzeczy są łatwe do przewidzenia. Grant Thornton zwrócił szczególną uwagę na sytuację przedsiębiorców. W samym tylko 2023 r. uchwalono 553 nowe przepisy, które dotyczą firm. Jakby tego było mało, kolejnych 1051 się zmieniło. Równocześnie uchylono jedynie 41 przepisów. Na jeden uchylany przepis przypada aż 39 regulacji wymagających od przedsiębiorcy jakiejś formy dostosowania.
Głównym winowajcą w zeszłym roku były resorty środowiska oraz infrastruktury
Legislacyjna biegunka odpowiada nie tylko za tworzenie nowego prawa. Zjawisko to sprawia również, że istniejące przepisy puchną w oczach. W ciągu ostatnich 10 lat liczba stron ustawy o VAT wzrosła o 97 proc., ze 105 do 207. Ustawa o PIT, z którą styczność ma w jakiejś formie praktycznie każdy obywatel, powiększyła się od 31 grudnia 2013 r. o 85 proc. Jeszcze dekadę temu liczyła 117 stron, jednak rekordowe 140 zmian jej treści sprawiło, że w ostatnim dniu 2023 r. ustawa liczyła już 216 stron.
Ustawodawca niezwykle chętnie zmienia ustawy podatkowe, prawo budowlane, przepisy związane z ochroną środowiska, systemem ubezpieczeń społecznych i finansami publicznymi. Stosunkowo rzadko, jak na polskie warunki, nowelizowany jest kodeks pracy. Przez dziesięć lat jego treść zmieniano zaledwie 37 razy, co oznacza raptem 13 dodatkowych strony i ich przyrost o 22 proc. We względnym spokoju zostawiany jest kodeks cywilny: 28 zmian, wzrost liczby stron o 7 proc. Skądinąd ta niezwykle kompleksowa ustawa jest już przeszło dwa razy krótsza od ustaw o PIT i VAT. Liczy sobie „jedynie” 92 strony.
Myliłby się jednak ten, kto uważa, że legislacyjna biegunka to wynik wyłącznie uchwalania nowych ustaw. Na szczególną uwagę zasługują tutaj rozporządzenia. W zeszłym roku na 3 471 stron nowych ustaw przypada aż 30 425 stron rozporządzeń. Co ciekawe, pod tym względem wyróżniają się dwa resorty: środowiska oraz infrastruktury. Przypada na nie odpowiednio 9 462 oraz 7 477 stron. W przypadku resortu środowiska za tak intensywną produkcję prawa odpowiadają głównie rozporządzenia w sprawie… ochrony specjalnych obszarów siedlisk przyrodniczych i dorzeczy.
Legislacyjna biegunka w Polsce to wypadkowa rzeczywistej potrzeby, politycznych gier i niskiej kultury prawnej
Jak widać, nie wszystko można zrzucić na barki bieżących rozgrywek politycznych i wpływu cyklu wyborczego na prawodawstwo. Legislacyjna biegunka bierze się w dużej mierze z braku rozwiniętej kultury prawnej, która i tak w ostatnich dwóch dekadach uległa degeneracji. Na przykład aż 57 proc. ustaw uchwalonych w zeszłym roku zawierało vacatio legis wynoszące 14 dni albo mniej. Średnia dla ustaw podatkowych to zaledwie 22,9 dni. W przypadku rozporządzeń aż 49 proc. wchodziło w życie z chwilą ogłoszenia.
Nie bez znaczenia jest także skłonność polskiego prawodawcy do ignorowania mechanizmów służących ulepszeniu tworzonego prawa. W 2023 roku aż 26 proc. ustaw trafiło do parlamentu drogą poselską lub senacką, a więc z pominięciem konsultacji publicznych. Bez trudu możemy dostrzec tendencję Senatu do akceptowania bez poprawek projektów własnego stronnictwa politycznego. Ostatnie cztery lata to okres drastycznego ograniczenia pasywności w Senacie. Wszystko dlatego, że większość miała w nim ówczesna opozycja.
Także prezydent nie ma się czym pochwalić. Średni okres oczekiwania ustawy na podpis głowy państwa spadł z 25 dni w 2000 r. do zaledwie 7 dni w 2023 r. Po raz kolejny: pewne zmiany możemy dostrzec w ostatnich dniach. Prezydent musi się najwyraźniej dłużej namyślać, gdy nie rządzą już „swoi”. Istnieje też wyraźna tendencja do poprawiania już poprawianych aktów prawnych. Niekiedy dzieje się to, zanim jeszcze dana ustawa zdąży wejść w życie.
Legislacyjna biegunka w Polsce będzie trwać, dopóki politycy nie przyswoją sobie starego porzekadła: „pośpiech jest złym doradcą”. Jeżeli przyjęte przepisy będą dobre, to nie trzeba będzie ich wiecznie poprawiać. Jeżeli będą możliwie proste, to znajdzie się w nich mniej zapisów wymagających korekty.
