Za plan ogólny gminy płacą nawet 280 tys. zł. Jedna skarga może to zmarnować

Plan ogólny zastąpi studium, ale jego skutki będą dużo mocniejsze

Plan ogólny to nowy akt planistyczny, który docelowo ma zastąpić studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Różnica jest jednak zasadnicza. Studium nie było aktem prawa miejscowego. Plan ogólny już nim jest. Być może dla mieszkańca gminy nie ma to większego znaczenia, dla samorządu to jednak bardziej restrykcyjna kontrola uchwały wprowadzającej oraz liczne problemy, a także dodatkowe koszty.

Plan ogólny uchwala rada gminy dla obszaru całej gminy, z wyłączeniami przewidzianymi w ustawie. W planie wyznacza się przede wszystkim strefy planistyczne i gminne standardy urbanistyczne, a fakultatywnie także obszary uzupełnienia zabudowy oraz obszary zabudowy śródmiejskiej. To brzmi technicznie, ale dla właściciela działki bywa bardzo konkretne. Od tego, w jakiej strefie znajdzie się nieruchomość, może zależeć, czy w przyszłości będzie można ją zabudować, w jaki sposób i na jakich parametrach.

Nowe terminy i wciąż niepewna przyszłość reformy

Pierwotnie gminy miały uchwalić plany ogólne do końca 2025 r., później termin przesunięto do 30 czerwca 2026 r. Aktualnie trzeba jednak odnotować jeszcze jedną rzecz: Rada Ministrów przyjęła projekt ustawy, który przewiduje wydłużenie terminu obowiązywania studiów do 31 sierpnia 2026 r. W wielu samorządach prace nad tym dokumentem są finalizowane, a niektóre samorządy procedurę już zakończyły. I niestety mają teraz problem.

Plan ogólny to mozolna i kosztowna procedura planistyczna

Plan ogólny nie powstaje przez dopisanie kilku zdań do uchwały. Procedura zaczyna się od uchwały rady gminy o przystąpieniu do sporządzania planu ogólnego. Potem pojawia się etap zbierania wniosków, przygotowania projektu, uzgodnień, opiniowania, konsultacji społecznych, opracowania raportu z konsultacji, a następnie przedstawienia projektu radzie gminy. Po uchwaleniu planu uchwała wraz z dokumentacją trafia jeszcze do wojewody, który bada jej zgodność z prawem. Ten schemat wynika z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z regulacji dotyczących sporządzania planu ogólnego.

Do tego dochodzi nowy, cyfrowy charakter planu. Plan ogólny nie jest klasycznym dokumentem, w którym wszystko da się wygodnie przeczytać jak załącznik tekstowy do uchwały. Ustawodawca przewidział model oparty także na danych przestrzennych. Dla mieszkańców może to być mniej intuicyjne, ale dla projektantów, czy geodetów oznacza łatwiejsze sięganie do poszczególnych zapisów.

Koszty przygotowania planu idą w setki tysięcy złotych

Niestety, to wszystko kosztuje. Nie, przeciętny urzędnik nie ma wiedzy specjalistycznej w tym zakresie i nie jest w stanie sporządzić takiego dokumentu. Dlatego samorządy muszą korzystać z zewnętrznych firm, co zwiąże się z dodatkowymi wydatkami. Gminy płacą za projekt, opracowania, analizy, obsługę procedury, dane przestrzenne, konsultacje i udział urbanistów. W publicznych zamówieniach widać duże rozpiętości cen. W jednej z mniejszych gmin najkorzystniejsza oferta na opracowanie planu ogólnego wyniosła nieco ponad 63 tys. zł brutto. W innej wskazano 127 tys. zł brutto. Są też postępowania z ofertami albo wartościami rzędu 160 tys. zł, 190 tys. zł, 240 tys. zł czy ponad 280 tys. zł. To oczywiście zależy od wielkości gminy, stopnia skomplikowania, zakresu opracowań i sytuacji planistycznej, ale jedno jest pewne: plan ogólny nie jest tanią uchwałą „do odkliknięcia” na sesji.

Właśnie dlatego ewentualne uchylenie planu przez nadzór prawny, czy też sąd może być dla gminy bolesne. Problemem nie jest tylko polityczny dyskomfort. Problemem jest konieczność powrotu do procedury, poprawiania dokumentacji, ponawiania części czynności, a czasem także ponoszenia dodatkowych kosztów. Przy napiętych terminach i ograniczonej liczbie urbanistów na rynku to może być dla samorządu dużo większy kłopot niż sama przegrana w sądzie.

Nie wszyscy będą zadowoleni, bo plan ogólny może realnie obniżyć wartość działki

Największe emocje budzi oczywiście to, że plan ogólny może zmienić sytuację niektórych właścicieli nieruchomości. I to bardzo boleśnie. Ktoś kupił działkę z myślą o budowie domu, bo w okolicy powstawała zabudowa. Ktoś inny liczył, że za kilka lat sprzeda grunt jako budowlany. Jeszcze ktoś przez lata traktował nieruchomość jako inwestycję, bo „przecież wszędzie dookoła już się budują”. Po uchwaleniu planu ogólnego może się jednak okazać, że teren nie trafił do strefy, która pozwala na taki kierunek zagospodarowania. Dlatego mówi się wprost, że działki w Polsce mogą potanieć, a reforma planistyczna odbije się na ich właścicielach dotkliwiej, niż mogłoby się pierwotnie wydawać.

Plan ogólny może zaszkodzić zwłaszcza tam, gdzie dotychczas właściciele liczyli na warunki zabudowy. Jeżeli działka znajdzie się poza obszarem uzupełnienia zabudowy albo w strefie, która nie daje podstaw do oczekiwanej inwestycji, realne możliwości jej wykorzystania mogą się skurczyć. Niekiedy problemem nie będzie całkowity zakaz zabudowy, ale parametry: zbyt niska intensywność, ograniczona wysokość, inny profil funkcjonalny albo brak możliwości realizacji inwestycji, która wcześniej wydawała się oczywista. W efekcie planowana budowa domu może zostać odsunięta w czasie, a w niektórych przypadkach w ogóle nie dojdzie do skutku.

Granice władztwa planistycznego gminy

To nie znaczy, że każde niezadowolenie właściciela oznacza bezprawność planu. Gmina ma władztwo planistyczne. Może kształtować politykę przestrzenną, może ograniczać zabudowę, może chronić tereny rolne, krajobraz, infrastrukturę, ład przestrzenny i interes publiczny. Ale to władztwo nie jest nieograniczone. Sądy od lat podkreślają przy planach miejscowych, że ingerencja w prawo własności musi mieścić się w granicach prawa, być racjonalna, proporcjonalna i nie może prowadzić do nadużycia władztwa planistycznego. Warto pamiętać, że w podobnych sytuacjach – jak przy zmianie MPZP czy wprowadzeniu obszaru ograniczonego użytkowania – właścicielom gruntów przysługują konkretne roszczenia.

W przypadku planów ogólnych te spory dopiero się zaczynają. Można się jednak spodziewać, że argumenty będą podobne jak przy planach miejscowych: naruszenie prawa własności, nieproporcjonalne ograniczenia, błędy proceduralne, wadliwe konsultacje, nieczytelność ustaleń, nieuwzględnienie realnej sytuacji działki albo nierówne potraktowanie podobnych nieruchomości, a w związku z większą świadomością społeczną może ich być wiele. Nie można też wykluczyć, że część spraw zakończy się wypłatą odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości, zwłaszcza gdy zmiana planistyczna realnie uderzy w rynkową cenę gruntu.

Skarga na plan ogólny – pierwsze samorządy już walczą z tym problemem

W gminach zaczynają pojawiać się pierwsze skargi na uchwały w sprawie planów ogólnych. Ich finał będzie już należał do sądów administracyjnych. To ważne, bo plan ogólny jako akt prawa miejscowego może być zaskarżany w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Nie oznacza to jednak, że każdy niezadowolony mieszkaniec może skutecznie zaskarżyć plan tylko dlatego, że mu się nie podoba.

Kto faktycznie może zaskarżyć plan ogólny

Skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest skargą powszechną. Trzeba wykazać naruszenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia. I to nie hipotetyczne, abstrakcyjne albo polityczne, lecz konkretne, aktualne i realne. W orzecznictwie przyjmuje się, że „legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem”. Podobnie NSA wskazywał, że w postępowaniu z art. 101 u.s.g. stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Oznacza to, że jeżeli gmina bezprawnie pogorszyła sytuację właściciela jakiejś działki (kluczem jest tutaj słowo „bezprawnie”), to mieszkaniec może iść z tym do sądu.

Część skarg z pewnością nie przejdzie etapu pierwotnej weryfikacji. Jednak czasem może się zdarzyć, że właściciel faktycznie wykaże swój interes prawny, a także uwiarygodni, że gmina działała bezprawnie i pojawi się kolejny problem w postaci wnikliwej kontroli sądowej (oczywiście w sytuacji, gdy faktycznie doszło do bezprawnego działania, to dobrze, jednak w większości przypadków będzie to zapewne niepotrzebna dodatkowa kontrola kosztownych uchwał).

Gmina musi udowodnić, że procedura była prawidłowa

Z perspektywy gmin najważniejsze będzie wykazanie, że procedura została przeprowadzona prawidłowo, a ustalenia planu mieszczą się w granicach władztwa planistycznego. Samo to, że plan ogranicza właściciela, nie przesądza jeszcze o jego wadliwości. Planowanie przestrzenne z natury rzeczy ingeruje w prawo własności. Pytanie brzmi nie „czy ingeruje”, ale czy robi to legalnie, proporcjonalnie i bez naruszenia procedury. Czasem ograniczenia muszą się pojawić, bo są wymagane przez przepisy szczególne. Nie zmieni to jednak niezadowolenia właściciela działki, która nagle straciła na wartości. A od tego już tylko krok do skargi. A w przypadku uchylenia planu ogólnego (czasem ze względu na drobne uchybienie formalne, bez znaczenia dla mieszkańców) istnieje ryzyko, że całą kosztowną procedurę trzeba będzie przechodzić od nowa, za co zapłacą mieszkańcy (koszty związane z ponownym przechodzeniem całej procedury trzeba będzie „wyciągnąć” z budżetu, na czym ucierpią inne inwestycje).

Dla samorządów oznacza to jedno: uchwalenie planu ogólnego nie kończy problemu. Może być dopiero początkiem sądowego etapu reformy planistycznej. A jeżeli sąd uzna, że doszło do istotnego naruszenia zasad albo trybu sporządzania planu, gmina może zostać zmuszona do poprawiania dokumentu, ponawiania czynności i ponoszenia kolejnych kosztów. W teorii plan ogólny miał uporządkować przestrzeń. W praktyce może najpierw uporządkować gminom kalendarze rozpraw. Ucierpieć mogą również inni mieszkańcy, gdyż w przypadku braku planu ogólnego nie będzie możliwe wydanie warunków zabudowy.

Obserwuj nas w Google Discover

Podobają Ci się nasze treści?

Google Discover

Obserwuj